Publiskais iepirkums ir ikvienas Eiropas Savienības (ES) dalībvalsts ekonomikas būtiska sastāvdaļa. Eiropas Komisija ir aprēķinājusi, ka ES dalībvalstis, tajā skaitā – Latvija, publiskā iepirkuma mērķiem tērē ap 20% no IKP. Ņemot vērā publisko iepirkumu apjoma ekonomisko īpatsvaru, valsts ekonomikas turpmākai pozitīvai izaugsmei ir svarīga publiskā iepirkuma veikšana atbilstoši ES noteiktajiem publiskā iepirkuma pamatprincipiem, nodrošinot pēc iespējas plašāku iepirkuma procedūru atklātību un caurskatāmību, kā arī piegādātāju brīvu konkurenci un vienlīdzīgu attieksmi pret tiem.
Publiskie iepirkumi un ar to saistītais normatīvais regulējums allaž ir bijis Ārvalstu investoru padomes Latvijā (ĀIPL) uzmanības lokā. ĀIPL paspārnē ir izveidota un darbojas publisko iepirkumu darba grupa, kurā tiek skatīti un apspriesti ārvalstu investoriem aktuāli jautājumi attiecībā uz Publisko iepirkumu likumā un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likumā ietverto regulējumu un tā piemērošanas praksi Latvijā. Šīs darba grupas darba rezultātā ĀIPL 2011. un 2013.gadā nāca klajā ar diviem pozīcijas ziņojumiem par priekšlikumiem publisko iepirkumu regulējuma izmaiņām, kas tika prezentēti Ministru kabinetam un iezīmēja tobrīd aktuālās problēmas šajā jomā, kā arī to iespējamos risinājumus. Atskatoties uz paveikto, jāsecina, ka apmēram divas trešdaļas no ĀIPL ierosinātajām izmaiņām jau šobrīd ir iestrādātas likumos, kas visdrīzāk liecina par to, ka ĀIPL biedru piedāvātie priekšlikumi, kas parasti ir balstīti uz citās Eiropas Savienības dalībvalstīs gūto pieredzi un labās prakses piemēriem, ir konstruktīvi un sekmē komercdarbības vides un iepirkumu jomas sakārtošanu Latvijā.
Šobrīd ir beidzies pirmais darba cēliens pie jaunās ES direktīvas 2014/24/ES par publisko iepirkumu pārņemšanu. Lai gan valsts sekretāru sanāksmē šā gada 19. novembrī ir izsludināts Finanšu ministrijas sagatavotais Publisko iepirkumu likumprojekts, gan Ministru kabinetā, gan it īpaši Saeimā ir sagaidāmas plašas diskusijas un strīdi par daudzām jaunā likumprojekta normām. Sajūta tāda, ka priekšā vēl tāls ceļš ejams, jo, kā saka angļi, “velns slēpjas detaļās”.
Taču laika nav atlicis daudz – direktīvas prasības ir jāpārņem līdz nākamā gada 18. aprīlim. Šajā ziņā Latvija nav ne labāka, ne sliktāka par citām ES dalībvalstīm. Šobrīd jauno regulējumu ir pārņēmusi tikai Lielbritānija. Turklāt jau tagad ir skaidrs, ka vairākas būtiskas direktīvas prasības nav ieviestas, tāpēc jau tuvākajā laikā būs nepieciešami attiecīgi grozījumi. Ar 2016. gada janvāri spēkā stāsies jauni iepirkumu likumi vēl atsevišķās ES dalībvalstīs (piemēram, Dānijā), tomēr no vairākiem ārvalstu kolēģiem neformālās sarunās nācies dzirdēt, ka lielākajā daļā dalībvalstu joprojām norit spraigas debates un līdz nākamā gada aprīlim jaunās ES direktīvas publisko iepirkumu jomā nebūs ieviestas.
Vērtējot Finanšu ministrijas izstrādāto Publisko iepirkumu likumprojektu, jāatzīst, ka tajā ir iestrādātas jaunas normas, kas vienkāršos un paātrinās iepirkumu norisi, piešķirs pasūtītājiem plašākas iespējas, ikreiz izvēloties piemērotāko procedūru, kā arī daļēji sekmēs administratīvā sloga samazināšanu. Līdz ar jauno regulējumu tiek plānots nedaudz paaugstināt t. s. iepirkumu sliekšņus, saīsināt iepirkuma procedūru norises termiņus, ieviest standartizētu vienoto iepirkuma procedūras dokumentu, kas apliecinās pretendenta atbilstību iepirkuma dokumentācijā noteiktajām atlases prasībām un aizstās virkni citu dokumentu, kas šobrīd jāiesniedz pretendentiem. Tāpat ir paredzēts ieviest jaunu inovācijas partnerības iepirkuma procedūru, kā arī piešķirt pasūtītājam plašākas iespējas piemērot konkursa dialogu vai sarunu procedūru, tomēr svarīgi, vai iepirkumu veicēji prasmīgi spēs izmantot šo jauno procedūru piešķirtās iespējas. Būtiski, ka tuvākajā laikā tiks radīta normatīvā bāze, lai līdz 2018. gadam iepirkumos pārietu uz pilnīgu elektronisko dokumentu apriti un elektronisku saziņu ar pretendentiem.
Pozitīvi vērtējams tas, ka atšķirībā no līdzšinējās kārtības, daļu no šobrīd likumā regulētajiem jautājumiem plānots deleģēt Ministru kabinetam, tādējādi dodot iespēju likumdevējam ātrāk un efektīvāk reaģēt uz nepieciešamajām izmaiņām normatīvajos aktos, kā rezultātā, veicot mazāk nozīmīgus vai tehniska rakstura grozījumus, nebūs jāsastopas ar laikietilpīgo un smagnējo likumdošanas procesu Saeimā.
Viens no publiski plašāk izskanējušajiem jauninājumiem ir tas, ka turpmāk kā vienīgais piedāvājuma izvēles kritērijs tiek saglabāts tikai saimnieciski visizdevīgākais piedāvājums, ko nosaka, izmantojot izmaksu efektivitātes metodi (piemēram, vērtējot aprites cikla izmaksas) vai ņemot vērā cenu vai izmaksu efektivitāti kopā ar iepirkuma līguma priekšmetu saistītiem kvalitātes kritērijiem. Līdz ar to zemākā cena kā piedāvājuma izvēles kritērijs likumā vairs nebūs. Tomēr tas nenozīmē, ka turpmāk zemākā cena vispār vairs nebūs izmantojama, jo, nosakot saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu, pasūtītājam joprojām būs iespēja ņemt vērā vienīgi cenu, izņemot, ja likumdevējs noteiks atsevišķus sektorus, kuros zemākās cenas izmantošana būtu pilnībā izslēgta.
Lai gan šo izmaiņu ietekme būs vērojama tikai pēc kāda laika, kopumā pāreja uz vienotu saimnieciski izdevīgākā piedāvājuma izvēles kritēriju ir apsveicama, jo šādā veidā netieši varētu tikt risināta viena no Latvijā iepirkumu jomā aktuālākajām problēmām – iepirkumu nepietiekama centralizācija. Eiropā jau labu laiku pastāv vienota izpratne, ka iepirkumu centralizācija sekmē pasūtītāja iespējas saņemt labākas preces, būvdarbus un pakalpojumus par zemākām izmaksām, uzlabo iepirkumu norisi un efektivitāti, attīsta iepirkumu speciālistu profesionalitāti un galarezultātā samazina sūdzību skaitu. Šādu pieeju atbalsta arī vairākums ĀIPL biedru. Turpretī Latvijā daudzas pašvaldības joprojām uzskata, ka tikai tās spēj vislabāk apzināties savas vajadzības, tāpēc katra pašvaldība atsevišķi rīko vienus un tos pašus iepirkumus un uztur tam neieciešamo administratīvo aparātu. Pasūtītājiem, kuri ikdienā organizē nelielus, vienkāršākus iepirkumus, parasti ir samērā ierobežoti resursi, lai veiktu tirgus priekšizpēti, izstrādātu sarežģītas tehniskās specifikācijas, kā arī noteiktu un aprakstītu kritērijus, kas jāņem vērā, vērtējot saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu. Tāpēc ir cerība, ka zemākās cenas pakāpeniska izskaušana varētu sekmēt pasūtītāju ciešāku sadarbību un iepirkumu centralizāciju.
Tomēr joprojām pastāv virkne jautājumu, kam jaunajā Publisko iepirkumu likumprojektā būtu nepieciešams izsvērtāks regulējums, lai sekmētu iepirkuma procedūru atklātību un citu tirgus dalībnieku netiešu kontroli pār tajās notiekošo, kā arī nodrošinātu vienlīdzīgu un taisnīgu attieksmi pret pretendentiem. Šajā sakarā ĀIPL šobrīd gatavo savus priekšlikumus, kurus plāno tuvākajā laikā iesniegt Finanšu ministrijai.
Kā viens no būtiskākajiem ĀIPL priekšlikumiem, lai nodrošinātu iepirkumu procedūru atklātību, kā arī veicinātu efektīvu tiesību aizsardzības mehānismu iedzīvināšanu praksē, ir nepieciešamība likumprojektā iestrādāt principu, ka noslēgta iepirkuma līguma publiskošana (piemēram, paša pasūtītāja mājaslapā internetā) ir obligāts šāda līguma spēkā stāšanās priekšnosacījums. Šādā veidā ikviens ieinteresētais piegādātājs varētu pārliecināties, ka noslēgtais līgums atbilst tā sākotnējam projektam, un pārrunu gaitā ar izvēlēto piegādātāju līguma projektā nav veikti būtiski grozījumi par labu uzvarējušajam piegādātājam. Līdzīgas problēmas saistībā ar “atklātuma deficītu” ir identificētas gadījumos, kad līgumi tiek slēgti vispārīgās vienošanās ietvaros. Minētā kārtība ļautu tirgus dalībniekiem sekot līdzi arī tam, lai pēc iepirkuma līguma noslēgšanas tajā netiktu izdarīti būtiski grozījumi, kas saskaņā ar likumu bez jaunas iepirkuma procedūras rīkošanas nav atļauti. Šādā veidā ikviens ieinteresētais piegādātājs būtu savlaicīgi informēts par noslēgtā līguma saturu, un, konstatējot pārkāpumu, varētu izmantot likumā paredzētās tiesības sešu mēnešu laikā pēc iepirkuma līguma noslēgšanas vērsties tiesā, iesniedzot pieteikumu par noslēgtā iepirkuma līguma vai tā grozījumu atcelšanu. Šobrīd, lai gan šāds tiesību aizsardzības mehānisms ir paredzēts, tomēr praksē tas ir piemērojams samērā reti, jo citiem ieinteresētajiem piegādātājiem gluži vienkārši nav iespēju iegūt informāciju par iepirkuma līgumu saturu vai tajā izdarītajiem grozījumiem.
Kā iespējamu korupcijas risku ĀIPL biedri ir identificējuši jau šobrīd esošajā Publisko iepirkumu likumā iestrādāto normu, kuru plānots saglabāt arī jaunajā likumā, kas paredz, ka bez atsevišķas iepirkuma procedūras rīkošanas ir pieļaujami jau noslēgta iepirkuma līguma grozījumi, ja šādu grozījumu vērtība naudas izteiksmē nepārsniedz 10% no sākotnējās iepirkuma līguma summas piegādes un pakalpojumu līgumu gadījumā un 15% – būvdarbu līguma gadījumā. Tas nozīmē, ka šāds regulējums faktiski dod tiesības pasūtītājam un izvēlētajam piegādātājam jau nākamajā dienā pēc iepirkuma līguma noslēgšanas brīvi vienoties par līguma summas palielināšanu attiecīgi 10 vai 15% apmērā. Vēl jo vairāk, ja kāds no pretendentiem vēl pirms piedāvājuma iesniegšanas ir informēts par pasūtītāja gatavību pēc līguma noslēgšanas veikt šādus līguma grozījumus, tas rada iespēju šādam “labi informētam” pretendentam iepirkumā piedāvāt par 10 vai 15% zemāku cenu, kas viennozīmīgi rada būtiskus riskus piegādātāju brīvai konkurencei.
Tomēr, apzinoties to, ka praksē pastāv virkne situāciju, kad šādi iepirkuma līgumu grozījumi ir objektīvi pamatoti un nepieciešami (it īpaši projektos, kas tiek finansēti no struktūrfondu līdzekļiem), ĀIPL konceptuāli neiebilst pret šādu grozījumu veikšanas iespējām, tomēr uzsver, ka nepieciešams rast mehānismu, lai nodrošinātu, ka šādi līguma grozījumi nav patvaļīgi, bet ir bijuši objektīvi nepieciešami un nepārsniedz attiecīgi nepieciešamā papildu finansējuma apmēru.
Īpaši atzīmējams arī jautājums par pasūtītāju savstarpējiem jeb t. s. in-house iepirkumiem, kad tiesības veikt būvdarbus, piegādes vai pakalpojumus bez konkursa tiek nodotas citam ar attiecīgo pasūtītāju saistītam uzņēmumam. Lai gan izņēmuma gadījumos šādas tiesības ir jāsaglabā, tomēr Publisko iepirkumu likumprojekts tā pašreizējā redakcijā nerisina tās problēmas, uz kurām jau ilgstoši norādījuši gan tirgus dalībnieki, gan arī Konkurences padome un kas ir saistītas ar brīvas konkurences kropļošanu atsevišķos tirgus segmentos, piemēram, atkritumu apsaimniekošanas jomā. Turklāt šādos gadījumos pastāv nopietni nesaskaņota valsts atbalsta piešķiršanas riski, kā rezultātā valstij ir jārada mehānisms, lai rūpīgi izvērtētu katra šāda in-house iepirkuma veikšanas nepieciešamību un apstākļus.
Tāpat ĀIPL ieskatā būtu precizējama likumprojekta norma, kas pasūtītājam dod tiesības izslēgt no dalības iepirkuma procedūrā pretendentus, kas iepriekš nav pildījuši citus iepirkuma līgumus, kā rezultātā pasūtītājs ir izmantojis līgumā paredzētās vienpusējās atkāpšanās tiesības. Pastāv risks, ka šī nereti tik ļoti nepieciešamā norma praksē būs piemērojama vienīgi retos izņēmuma gadījumos, jo plānots izvirzīt papildu nosacījumus, ka šādam pārkāpumam jābūt konstatētam pie konkrētā pasūtītāja un ne vēlāk kā vienu gadu (būvdarbu līgumos – trīs gadus) iepriekš, par to nepastāvot juridiskam strīdam. Līdz ar to netiktu izmantotas jaunajās ES direktīvās pasūtītājam paredzētās tiesības pašam izvērtēt un lemt par šādu neuzticamu piegādātāju izslēgšanu no iepirkumu procedūrām daudz plašākos gadījumos, tai skaitā – kad līgumsaistības pārkāptas pie citiem pasūtītājiem vai arī kad pasūtītājs nav izvēlējies izbeigt noslēgto līgumu, tā vietā izvēloties piemērot līgumsodu vai citas civiltiesiskas sankcijas.
Noslēgumā jāpiebilst, ka šī ir tikai neliela daļa no ĀIPL aktualizētajiem jautājumiem iepirkumu jomā, par kuriem tuvākajā laikā gaidāma plašāka diskusija.
Māris Logins,
zvērināts advokāts, ZAB “Eversheds Bitāns” partneris
Ārvalstu investoru padomes Latvijā pārstāvis
Atbildēt