Kas ilgi nāk, tas, cerams, labi nāk – tā būtu jāsaka par jauno Ministru kabineta tiesību aktu Noteikumi par iepirkuma procedūru un tās piemērošanas kārtību pasūtītāja finansētiem projektiem (turpmāk – MK noteikumi), ko Ministru kabinets atbalstīja š. g. 4. jūnijā un kas stāsies spēkā 1. septembrī.
Darbs pie spēkā esošo Ministru kabineta 2008. gada 5. februāra noteikumu nr. 65 Noteikumi par iepirkuma procedūru un tās piemērošanas kārtību pasūtītāja finansētiem projektiem grozīšanas sākās 2010. gada nogalē, kad Valsts sekretāru sanāksmē tika izsludināts attiecīgs grozījumu projekts, ar kuru bija paredzēts grozīt spēkā esošos Ministru kabineta noteikumus, novēršot laika gaitā konstatētās būtiskākās problēmas regulējumā. Tomēr, kā to pierādīja saskaņošana, ar redakcionāliem uzlabojumiem nebija līdzēts un kompromisa par projektu nebija, līdz beidzot Finanšu ministrija nolēma lūgt atsaukt minēto projektu. Ministru kabinets 2012. gada 19. jūnija sēdē pieņēma lēmumu atzīt projektu par aktualitāti zaudējušu, vienlaikus dodot uzdevumu izstrādāt un īsā laikā noteiktā kārtībā izsludināt Valsts sekretāru sanāksmē jaunu tiesību akta projektu, kā galvenos regulējuma elementus nosakot interešu konflikta novēršanu, publicitātes nodrošināšanu un izmaksu pamatotības izvērtēšanu, vienlaikus mazinot administratīvo slogu un tuvinot iepirkumu norises kārtību privātajā sektorā pieņemtajai kārtībai.
Jaunais MK noteikumu projekts tika izsludināts Valsts sekretāru sanāksmē 2012. gada augusta beigās un 2013. gada sākumā saskaņotais dokuments tika iesniegts Valsts kancelejā izskatīšanai Ministru kabineta sēdē. Šobrīd, kad Ministru kabinets ir lēmis atbalstīt projektu, jākonstatē, ka spēkā esošā regulējuma grozīšana ir prasījusi vairāk nekā divus gadus, tāpēc ir pamats iesākumā teiktajam par ilgo MK noteikumu projekta ceļu līdz apstiprināšanai, ko ir ietekmējusi virkne faktoru. Tomēr par procesu svarīgāks ir saturs, proti, tas, vai projektā ietvertais regulējums ieviesīs uzlabojumus. Jaunā regulējuma efektivitāti varēs sākt vērtēt aptuveni pēc gada, tajā pašā laikā tieši šis brīdis ir būtisks, lai skaidrotu gaidāmās pārmaiņas un regulējuma piemērotāji varētu ar to iepazīties, izprast un būt gatavi piemērošanai. Par būtiskākajām izmaiņām turpmāk rakstā.
Iesākumā jāatgādina, ka, lai gan MK noteikumi ir izdoti uz Publisko iepirkumu likumā ietvertā deleģējuma pamata, tomēr tie neattiecas nedz uz pasūtītāju Publisko iepirkumu likuma izpratnē, nedz arī uz sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likuma izpratnē veiktajiem iepirkumiem. Noteikumu piemērotāji ir komersanti, kuru kapitālā nav valsts un pašvaldību tiešas vai netiešas līdzdalības, vai arī biedrības un nodibinājumi, kas saskaņā ar atbildīgās institūcijas lēmumu saņem Eiropas Savienības politiku instrumentu, kā arī valsts vai pašvaldību budžeta finansējumu līguma izpildei. Pārsvarā minētā finansējuma avots vismaz daļēji ir Eiropas Savienības fondu finansējums.
Interešu konflikta definīcija
Par pirmo no diviem būtiskākajiem jaunā regulējuma elementiem jāmin jaunā interešu konflikta definīcija. Lai gan šobrīd spēkā esošajos Ministru kabineta noteikumos ir ietverts aizliegums slēgt līgumus ar saistītām personām, tomēr tas ir nepilnīgs, jo nav piemērojams tādiem finansējuma saņēmējiem, kas ir biedrības un nodibinājumi, neattiecas uz saistību starp finansējuma saņēmēju un piegādātāja darbiniekiem, kā arī apakšuzņēmējiem, kas padara regulējumu neefektīvu.
Par pamatu jaunās interešu konflikta definīcijas izstrādei kalpoja Finanšu regulā un Ieviešanas regulā ietvertā interešu konflikta definīcija. Minētās regulas, kas noteic Eiropas Savienības budžeta līdzekļu izlietojumu, paredz vispārīgu un plašu interešu konflikta definīciju, kuras ievērošana jānodrošina Eiropas Savienības dalībvalstīm. Minēto regulu noteikumi tiešā veidā neattiecas uz finansējuma saņēmējiem, tādēļ šo regulu noteikumi par interešu konfliktu tika modificēti tā, lai nodrošinātu šī regulējuma mērķa – identificēt acīmredzamas jeb viegli konstatējamas interešu konflikta situācijas – sasniegšanu. MK noteikumi skaidri un nepārprotami noteic aizliegumu finansējuma saņēmējiem iepirkuma līgumus noslēgt ar tādiem piegādātājiem, ar kuriem tie atrodas interešu konfliktā, kā arī definē konkrētus gadījumus, kad saistība starp finansējuma saņēmēju un piegādātāju jebkurā gadījumā dod pamatu apšaubīt piedāvājuma izvēli tikai ar iepirkuma priekšmetu saistītu ekonomisku apsvērumu dēļ un attiecīgi pasūtītāja piešķirtā finansējuma efektīvu izlietošanu. Aizlieguma pārkāpšanas sekas ir finansējuma saņēmēja veikto izdevumu daļēja vai pilnīga neattiecināšana.
Interešu konflikta definīcija aptver situācijas, kur saistības starp finansējuma saņēmēju un piegādātāju pamatā ir līdzdalība, radniecība un līgumattiecības, kuras piešķir tiesības un rada iespēju finansējuma saņēmēja vārdā slēgt darījumus un ietekmēt tā lēmumus. Aptverta ir saistība starp finansējuma saņēmēju, tā dalībnieku, akcionāru, biedru, padomes vai valdes locekli, kā arī to radinieku līdz otrajai radniecības pakāpei, laulāto vai svaini līdz pirmajai svainības pakāpei, kā arī finansējuma saņēmēja prokūristu vai komercpilnvarnieku, no vienas puses, un piegādātāju, tā apakšuzņēmēju, kā arī to dalībnieku, akcionāru, biedru, padomes vai valdes locekli, prokūristu vai komercpilnvarnieku, no otras puses. Minētā saistība pastāv gan tad, ja dalībnieki, akcionāri un biedri ir fiziskas personas, gan tad, ja dalībnieki, akcionāri un biedri ir juridiskas personas. Interešu konflikta definīcija aptver arī saistības, kas rodas starp finansējuma saņēmēju un tā izraudzītā piegādātāja apakšuzņēmējiem. Ja apakšuzņēmējs izpilda būtisku līguma daļu, tam ir interese, lai piegādātājs noslēgtu līgumu ar finansējuma saņēmēju, tādēļ šāds gadījums ir aptverts ar definīciju. Apakšuzņēmēja saistība ar finansējuma saņēmēju rada pamatu apšaubīt to, vai finansējuma saņēmēja pieņemtā lēmuma pamatā ir tikai ekonomiski apsvērumi un nolūks efektīvi izlietot atbildīgās institūcijas piešķirto finansējumu.
Ar regulējumu gan nav iespējams un nav lietderīgi aptvert visas interešu konflikta situācijas, jo sevišķi tās, kuras ir sarežģīti konstatējamas. Līdz ar to definīcija neaptver tādas situācijas, kas saistītas ar finansējuma saņēmēja un piegādātāja dalībnieku (akcionāru) vai citu fizisko personu emocionālo vai citu interešu radītu tuvību vai šo personu pārliecību. Piemēram, aptverot situācijas, kurās saistību starp finansējuma saņēmēju un piegādātāju veido tos pārstāvošo fizisko personu kopīga saimniecība vai piederība pie vienas politiskās organizācijas, jebkurā gadījumā netiks aptvertas situācijas, kurās lēmumi par iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanu ar iepirkuma priekšmetu nesaistītu iemeslu dēļ konkrētam piegādātājam var tikt piešķirti, piemēram, kopīgu interešu, draudzības vai kaimiņattiecību dēļ.
Panāktā kompromisa rezultātā MK noteikumos ir ietverti atsevišķi izņēmumi interešu konflikta esamībai. Šie izņēmumi attiecas uz situācijām, kad saistītajām personām ir ierobežotas iespējas ietekmēt lēmumus, kā arī uz situācijām, kad īpašu, ar iepirkuma priekšmetu saistītu, apstākļu dēļ var nebūt iespējams noslēgt līgumu ar nesaistītu personu. Nodrošināts, ka regulējums ir pietiekami elastīgs, dodot iespēju likumdevējam katrā konkrētā gadījumā paredzēt mazāk vai vairāk ierobežojošus interešu konflikta noteikumus. Šāds izņēmums varētu tikt paredzēts, piemēram, ja projekta iesniedzējs ir biedrība, kura pārstāv nozares komersantus, un ir būtiski atļaut biedrībai noslēgt iepirkuma līgumus ar saviem biedriem, lai nodrošinātu kvalitatīvu projekta realizēšanu.
Interešu konflikta esamības pārbaude primāri ir jāveic finansējuma saņēmējam pirms iepirkuma līguma noslēgšanas, kam arī nepieciešamības gadījumā jāpamato ierobežojumu ievērošana. Lai gan MK noteikumi kā vienīgo pienākumu paredz finansējuma saņēmējam pievienot iepirkuma procedūras dokumentiem apliecinājumu par neatrašanos interešu konflikta situācijā, tomēr tieši ar šo apliecinājumu finansējuma saņēmējs uzņemas finansiālu atbildību par interešu konflikta novēršanas regulējuma ievērošanu. Pat, ja tikai vēlāk atklāsies finansējuma saņēmēja un piegādātāja interešu konflikts, veiktie izdevumi pilnībā vai daļā netiks attiecināti, un finansējuma saņēmējam tiks liegta Eiropas Savienības fondu līdzekļu izmantošana. Tā kā finansējuma saņēmējs un piegādātājs var censties atrašanos interešu konfliktā slēpt, atbildīgajai institūcijai, kā arī citām institūcijām, kam normatīvajos aktos paredzētas kontroles un revīzijas tiesības, ir tiesības pārbaudīt apliecinājuma patiesumu.
Konkursa vietā – sarunas
Otrs būtisks jaunā regulējuma elements ir konkursa aizstāšana ar sarunām. Jebkāda veida konkursa procedūru parasti raksturo, pirmkārt, visu prasību noteikšana pirms piedāvājumu iesniegšanas, otrkārt, publiska to izziņošana, treškārt, pietiekama laika došana piedāvājumu iesniegšanai, ceturtkārt, piedāvājumu vērtēšana tikai saskaņā ar iepriekš noteiktajām prasībām, kā arī, piektkārt, regulējuma pareizas piemērošanas kontrole un, sestkārt, ierobežojumi noslēgto līgumu grozīšanai. Šie elementi nodrošina augstu atklātības līmeni. Savukārt sarunas parasti raksturo iespēja saskaņot pasūtītāja vajadzības ar piegādātāja iespējām tās apmierināt, kas nozīmē iespēju precizēt prasības sarunu laikā, nemainot iepirkuma mērķi. Lai gan sarunas var nenodrošināt tādu pat atklātību kā konkurss, tomēr tieši sarunas parasti ir pamatā komercdarījumiem, kā rezultātā tiek atrasts pasūtītājam nepieciešamais risinājums, kas nodrošina tā vajadzību apmierināšanu un vienlaikus ir arī ekonomiski efektīvs.
Sarunu iespēja novērsīs bieži konstatēto situāciju, ka finansējuma saņēmējs iepirkumā nesaņem savām vajadzībām atbilstošu piedāvājumu, jo, definējot prasības, ir pieļāvis kļūdas un nevar saņemt patiesajām vajadzībām atbilstošu piedāvājumu vai arī formālu neatbilstību dēļ ir jānoraida ekonomiski izdevīgs piedāvājums. Jāņem vērā, ka finansējuma saņēmēji, piemēram, biedrības, kas apsaimnieko dzīvojamās ēkas, iepirkumus veic reti, bieži vien piešķirtā fondu projekta finansējuma apgūšana ir vienīgā reize, kad tiek veikts iepirkums, tāpēc kļūdas pieredzes trūkuma dēļ ir neizbēgamas. Jebkādas iepirkuma procedūras rezultāti ir atkarīgi no pasūtītāja kompetences, mērķiem un ieguldītā darba, līdz ar to arī konkursa procedūra pati par sevi nevar novērst nekompetences un negodprātīgas rīcības sekas, kā arī nodrošināt iepirkuma ekonomisko efektivitāti. Ieguldījumiem atbilstoša vērtība un ekonomiskā efektivitāte ir panākama vai vismaz pilnībā neefektīva līdzekļu izlietošana ir novēršama ar citiem līdzekļiem.
Plānojot un uzsākot jebkuru iepirkumu, tā veicējam ir jāapzina savas vajadzības un jānosaka prasības, kā arī jāveic tirgus izpēte. Līdz šim nereti minēto darbību neveikšana vai pavirša veikšana bija izplatītākā finansējuma saņēmēju kļūda. Jaunā iepirkuma procedūra sevī iekļauj minētās darbības, turklāt neaprobežo šo darbību veikšanu ar laiku pirms iepirkuma procedūras uzsākšanas. Vēl jo vairāk, visa procedūra ir veidota kā tirgus izpēte un iespēja savas vajadzības saskaņot ar tirgus iespējām tās nodrošināt.
Ir saglabāts finansējuma saņēmēja pienākums sagatavot iepirkuma priekšmeta aprakstu, lai sistematizētu būtiskos noteikumus attiecībā uz iepirkuma priekšmetu, kā arī tirgus dalībnieki varētu izvērtēt, vai iepirkums atbilst to darbības nozarei un iespējām. Aprakstam nav jābūt tik detalizētam kā Publisko iepirkumu likumā paredzētajām tehniskajām specifikācijām. Ir pat ieteicams izvairīties no pārāk detalizētu prasību noteikšanas, dodot priekšroku funkcionālām prasībām, tādējādi saglabājot elastību sarunu laikā.
Finansējuma saņēmēji ir tiesīgi paši uzaicināt brīvi izraudzītus piegādātājus iesniegt sākotnējos piedāvājumus un organizēt ar tiem sarunas. Lai novērstu to, ka finansējuma saņēmējiem dotā rīcības brīvība tiek izmantota neatbilstoši un tiek iegūti ekonomiski neizdevīgi, t. sk. apzināti sadārdzināti piedāvājumi, finansējuma saņēmējiem ir pienākums iepirkumu izziņot Iepirkumu uzraudzības biroja mājaslapā. Tur ir jāpublicē iepirkuma priekšmeta apraksts un jādod pietiekams termiņš sākotnējo piedāvājumu sagatavošanai un iesniegšanai, kas jebkurā gadījumā nedrīkst būt īsāks par 10 darbdienām piegādes un pakalpojumu līgumu gadījumā un 15 darbdienām būvdarbu līguma gadījumā. Tādējādi ikvienam piegādātājam ir iespēja iesniegt sākotnējo piedāvājumu, kas finansējuma saņēmējam ir jāizvērtē. Finansējuma saņēmējam šādi piedāvājumi no malas ir jāuztver nevis kā apgrūtinājums un jācenšas noraidīt, bet gan jāuztver kā instruments, kas ļauj pārbaudīt un pamatot paša pieaicināto piegādātāju izteikto piedāvājumu ekonomisko izdevīgumu. Piedāvājumi no malas ir katalizators, kas uzraugošajām institūcijām dod iespēju novērtēt finansējuma saņēmēja izraudzītā piedāvājuma ekonomisko pamatotību. Ekonomiski pamatots piešķirtā finansējuma izlietojums ir Finanšu regulā un Ieviešanas regulā paredzētais nosacījums Eiropas Savienības piešķirtā finansējuma izmantošanai. Uz piešķirtā finansējuma efektīvas izlietošanas nepieciešamību šobrīd arvien uzstājīgāk norāda gan Eiropas Komisija, gan nacionālās iestādes, līdz ar to sagaidāms, ka finansējuma saņēmējiem arvien vairāk būs jāspēj pamatot tieši šis aspekts, nevis kādu formālu un maznozīmīgu procedūras noteikumu ievērošana.
Kā nodrošināt finansējuma izlietojuma efektivitāti
MK noteikumos dotas norādes uz diviem instrumentiem. Pirmkārt, tās ir sarunas, kurās piedāvājumi apspriežami pēc būtības, t. sk. piegādātājiem ir iespēja izskaidrot un precizēt piedāvājuma nosacījumus, bet finansējuma saņēmējam – prasības. Vienīgais nosacījums ir aizliegums mainīt iepirkuma priekšmetu, tāpēc arī finansējuma saņēmējam rūpīgi ir jāpārdomā, kā definēt iepirkuma priekšmetu, lai tas jau sākotnēji nebūtu ierobežojošs. Tāpat ir paredzētas plašas iespējas finansējuma saņēmējam izvēlēties sarunu taktiku, kas ietver arī sarunu organizēšanu kārtās, pakāpeniski atmetot neperspektīvākos piedāvājumus. Tas cita starpā nodrošina arī to, ka piegādātājiem jārūpējas par skaidra un pamatota, bet finansējuma saņēmējam – par izdevīga piedāvājuma iesniegšanu. Savukārt finansējuma saņēmējam ar racionāliem apsvērumiem jāpamato savi lēmumi, nodrošinot atklātību, pārskatāmību un finansējuma izlietojuma efektivitāti, kas nebūs sasniegta, ja formālu iemeslu dēļ tiks noraidīti potenciāli izdevīgi piedāvājumi. Finansējuma saņēmējiem ir jādokumentē pieņemtie lēmumi, lai to pamatojumu varētu izvērtēt uzraugošās institūcijas. Šo institūciju loma iepirkuma procedūru izvērtēšanā pieaugs.
Kā līdzeklis efektivitātes nodrošināšanai MK noteikumos ir minēta iespēja atbildīgajām institūcijām noteikt izmaksu ierobežojumus. Protams, šādu cenu un likmju noteikšana pārsvarā ir iespējama standartizētu produktu iegādes gadījumā, tomēr vismaz pagaidām lielākajā daļā gadījumu tiek iegādāti tieši standartizēti produkti.
Būtiska nozīme ir līgumu grozījumu regulējumam. Kā zināms, Publisko iepirkumu likums paredz stingrus ierobežojumus līgumu grozīšanai. MK noteikumu piemērotāji atšķirībā no pasūtītājiem – iestādēm – ir pieraduši pie lielākas elastības un iespējas nepieciešamības gadījumā vienoties par citiem risinājumiem, ja tas kļūst nepieciešams noslēgtā līguma izpildes rezultātā. Piemēram, nereti tikai līguma izpildes laikā puses apzinās, ka līgumu efektīvāk var izpildīt, izmantojot atšķirīgu tehnoloģiju, vai arī, ka līguma izpildei nepieciešams veikt sākotnēji neapzinātus papildu darbus. Līdz šim praksē uzraugošās institūcijas ļoti atšķirīgi interpretēja iespēju pieļaut līgumu grozījumus – no ļoti elastīgas pieejas, kas pieļāva arī būtiskus sadārdzinājumus līguma izpildē, līdz ļoti stingrai un ierobežojošai, kā rezultātā uz šiem iepirkumiem tika attiecinātas vēl stingrākas prasības, nekā paredz Publisko iepirkumu likums. MK noteikumu autori apzinājās, ka nav samērīgi prasīt finansējuma saņēmējam, kas visbiežāk iepirkumu formālā procedūrā veic pirmo reizi, lai tas jau sākotnēji pilnīgi precīzi visu būtu noteicis un vēlāk tam nerastos nepieciešamība pēc izmaiņām. Tādēļ paredzēts, ka līgumslēdzējas puses ir tiesīgas veikt grozījumus noslēgtajos līgumos, bet, lai nodrošinātu finansējuma izlietojuma efektivitāti, t. sk. liktu finansējuma saņēmējiem rūpīgāk izvērtēt savas vajadzības un piedāvājumus, ir noteikts, ka grozījumi līgumā var tikt veikti, nemainot iepirkuma priekšmetu un līguma puses, kā arī negrozot tos aspektus, uz kuriem finansējuma saņēmējs atsaucies kā konkrētā piegādātāja un piedāvājuma priekšrocībām, pieņemot lēmumu par piedāvājuma izvēli. Ja grozījumi līgumā būs izdarīti pēc finansējuma piešķiršanas, grozījumu rezultātā radītais sadārdzinājums ir jāsedz finansējuma saņēmējam no saviem finanšu līdzekļiem.
Būtiski uzsvērt, ka MK noteikumu normu pareizas interpretācijas nolūkā jāņem vērā anotācijā norādītais, ka MK noteikumu regulējums ir pašpietiekams, t. i., tā interpretācijā nav izmantojams Publisko iepirkumu likumā detalizēti noteiktais iepirkuma procedūru regulējums, t. sk. attiecībā uz izņēmumiem, prasībām piegādātājiem un iepirkuma priekšmetam, kā arī līgumu grozījumiem. MK noteikumi apzināti nosaka atšķirīgu ietvaru atklātības, vienlīdzīgas attieksmes un citu Publisko iepirkumu likumā paredzēto principu ievērošanai, prioritāti dodot finansējuma saņēmēja pienākumam nodrošināt piešķirtā finansējuma efektīvu izmantošanu.
Nobeigumā jāizsaka cerība, ka jaunais regulējums mazinās formālu prasību radīto slogu un neelastību iepirkumos, sekmējot finansējuma tiesisku un efektīvu izlietojumu. Prakse, protams, laika gaitā var ieviest zināmas korekcijas, tomēr līdz šim saņemtās atsauksmes ļauj cerēt uz regulējuma mērķu sasniegšanu. Ja regulējums būs efektīvs, to varēs apsvērt kā vienu no alternatīvām iekļaušanai Publisko iepirkumu likumā un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likumā kā t. s. zemsliekšņu iepirkumu regulējumu.
Teksts: ARTIS LAPIŅŠ, Finanšu ministrijas vecākais eksperts
Atbildēt