Publiskā iepirkuma likums (PIL). Kā tas veicina vai gluži pretēji – bremzē un sarežģī iepirkuma procedūru? Kāpēc reizēm ne tikai uzņēmējiem, bet arī pašiem iepirkumu organizētājiem un pat juristiem nav īsti skaidras atsevišķas likuma normas, to interpretācija, un tie apmaldās šī likumdošanas akta labirintos? Kā interpretēt vai tulkot atsevišķas likuma normas, un kāpēc tajā ir gana daudz neskaidrību?
Atbildi uz šiem jautājumiem žurnāla Iepirkumi organizētajā diskusijā meklē zvērināta advokāte Debora Pāvila, Finanšu ministrijas Tiesību aktu departamenta Valsts resursu politikas nodaļas vecākais eksperts Artis Lapiņš, VSIA Rīgas psihiatrijas un narkoloģijas centrs juriste būvniecības jautājumos un Profesionālās izglītības kompetences centra Rīgas Valsts Tehnikums eksperte publisko iepirkumu jautājumos Evija Puķe un juriste, publisko iepirkumu eksperte, šīs diskusijas vadītāja Ieva Lācenberga-Rocēna.
Diskusijas dalībnieki
ARTIS LAPIŅŠ – tiesību zinātņu maģistrs ar vairāku gadu pieredzi publiskajos iepirkumos, tai skaitā arī politikas izstrādē
Iepriekš
• Sniedzis konsultācijas par publisko iepirkumu jautājumiem
• Vadījis iesniegumu (sūdzību) izskatīšanas komisiju
Šobrīd
• Finanšu ministrijas Tiesību aktu departamenta Valsts resursu politikas nodaļas vecākais eksperts
• Izstrādā normatīvos aktus publisko iepirkumu jomā
• Pārstāv Latvijas pozīciju Eiropas Savienības Padomes Publisko iepirkumu darba grupā
IEVA LĀCENBERGA-ROCĒNA – sociālo zinātņu maģistre tiesību zinātnē, vairāku gadu pieredze publiskajos iepirkumos
Iepriekš
• Iepirkumu uzraudzības biroja Juridiskā departamenta direktores vietniece
• Dalība vairāk nekā 300 sūdzību izskatīšanas komisijās
Šobrīd
• SIA ILR – Inteliģenti un likumīgi risinājumi, valdes locekle
• Sniedz juridiskas konsultācijas par publisko iepirkumu organizēšanu un dalību tajos, strīdus gadījumos aizstāvot pasūtītāja vai piegādātāja intereses
• Organizē apmācību seminārus par aktuāliem publisko iepirkumu jautājumiem (piemēram, Eiropas Savienības struktūrfondu apguves riski – publiskais iepirkums)
• Iepirkumu uzraudzības biroja Ekspertu konsultatīvās padomes locekle
DEBORA PĀVILA – eksperte publisko iepirkumu un konkurences tiesību jomā, tiesību zinātņu maģistra grādu (ar izcilību) ieguvusi Oksfordas Universitātē
• ZAB Magnusson partnere, zvērināta advokāte
• Vada tiesvedību, publiskā iepirkuma, konkurences tiesību un ES tiesību prakses grupu
• Starptautisko un Eiropas tiesību neatkarīgo ekspertu padomes locekle
• Gatavo publikācijas par Latvijas konkurences tiesību lietām izdevumam Oxford Competition Law
EVIJA PUĶE – diplomēta juriste, augstākā juridiskā izglītība, ar pieredzi publiskajos iepirkumos no 2006. gada
• VSIA Rīgas psihiatrijas un narkoloģijas centrs, juriste būvniecības jautājumos
• Profesionālās izglītības kompetences centrs Rīgas Valsts Tehnikums, eksperte publisko iepirkumu jautājumos
• Dalība iepirkuma komisijas darbā, iepirkuma komisijas konsultēšana par procesa juridiskajiem aspektiem, pasūtītāja interešu pārstāvēšana Iepirkumu uzraudzības birojā, iesnieguma izskatīšanas komisijās
Galvenie priekšnosacījumi veiksmīgai dalībai iepirkumos
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Precīzi definētas/saprotamas prasības un izpildāms/adekvāts līgums. Pasūtītāja vienlīdzīga attieksme pret pretendentiem. Piegādātāju savstarpēja cieņa.
Kvalitatīva piedāvājumu sagatavošana, procedūras dokumentēšana un līguma izpildes kontrole.
Artis Lapiņš: – Kompetence, kompetence un vēlreiz kompetence.
Vispirms – tehniskā kompetence, sagatavojot tehniskās specifikācijas un ar tām iepazīstoties.
Ekonomiskā kompetence, jo iepirkums ir drīzāk ekonomisks nekā juridisks process. Un aiz katras juridiskās prasības ir nauda, kas ietekmē gan cenas, gan piedāvājumu, gan kvalitāti.
Juridiskā kompetence. Svarīgi, cik mēs rūpīgi sagatavojam dokumentus un cik rūpīgi tos lasām.
Evija Puķe: – Kvalitatīvas tehniskās specifikācijas sagatavošana, kas ir visu laiku lielākais klupšanas akmens un mūžīgais stāsts, no kura atkarīgs viss pārējais.
Debora Pāvila: – Lasīt tehnisko specifikāciju, jo tas ir pats galvenais dokuments, un pietiekami bieži piedzīvots, ka piegādātāji rūgti vīlušies iepirkuma procedūrā tikai tāpēc, ka nebija to izdarījuši.
Nedrīkst padoties arī tad, ja lēmums nav labvēlīgs. Par taisnību jācīnās!
Sarunu vada IEVA LĀCENBERGA-ROCĒNA, pieraksta AIVARS KĻAVIS
Viens pretendents – labi vai slikti?
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Pērn Publiskā iepirkuma likumā iestrādāja nosacījumu, ka viena pretendenta atbilstības gadījumā iepirkuma procedūra jāizbeidz. Kā tad īsti ir – vai šis nosacījums kavē vai veicina iepirkumus?
Evija Puķe: – Par laimi, mums līdz šim ir veicies, un parasti bijuši vismaz divi pretendenti. Tomēr bažas, kas notiks, ja būs tikai viens, protams, ir visu laiku. Sevišķi brīžos, kad konkrētais pakalpojums vai piegāde mums ir vitāli svarīga. Tad neatliek nekas cits kā ar pretendenta, par kuru skaidri zināms, ka tas piedalīsies konkursā, starpniecību sūtīt signālus citiem uzņēmējiem, tādējādi neoficiāli mudinot tos piedalīties konkursā.
Debora Pāvila: – Manuprāt, šī norma nerada problēmas. Pieļauju, ka tādas varētu rasties, bet praksē ar to saskarties nav nācies.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Domāju, ka praksē tas izpaužas tā, ka nākas vilkt aiz ausīm ne pārāk labu piedāvājumu, lai sasniegtu konkursa rezultātu – iepirkuma līguma noslēgšanu.
Artis Lapiņš: – Tajā pašā laikā prakse sakārto daudzas lietas. Protams, ir dzirdēts, ka pretendents piesaista vēl kādu, lai nepaliktu viens un iepirkumu nevajadzētu pārtraukt. Tomēr likuma grozījumos, kas drīzumā būs, ir veiktas izmaiņas, un pārtraukšanas pienākums saglabājas vairs tikai slēgtajos konkursos. Jo tur, ja pretendents pēc atlases zina, ka palicis viens, var noteikt neierobežotu cenu. Atklātajos konkursos pieeja būs daudz liberālāka. Tiesa, ja būs tikai viens piedāvājums, saglabāsies pienākums rakstīt pamatojumu, kāpēc. Bet tad vismaz varēs laikus sagatavot argumentus. Kaut vai tiem pašiem ES fondu auditoriem.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Tātad šī norma mainīsies?
Artis Lapiņš: – Jā, mainīsies. Katrā ziņā pamatā būs prasību samērīgums nevis – ir vai nav tirgū citi pretendenti. Tas, ko īstenībā nevar pierādīt.
Mākslīgi radītie nepamatoti lētie piedāvājumi
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Vēl viena diskusijas vērta juridiskā norma – Publiskā iepirkuma likuma 48. pants – nepamatoti lēts piedāvājums. Īstenībā tā ir izdevīga pasūtītājam un nepatīkama piegādātājam, jo tās priekšnosacījums ir pasūtītāja šaubas. Bet, ja šaubas nerodas, lai gan piedāvājums ir acīmredzami nepamatoti lēts, tad citiem pretendentiem ir ļoti grūt pierādīt savā sūdzībā Iepirkumu uzraudzības birojam (IUB), ka šaubām tomēr vajadzētu rasties. Manuprāt, joprojām nav skaidrs, kā normu interpretēt.
Evija Puķe: – Esam mēģinājuši pierādīt, ka piedāvājums ir nepamatoti lēts, rūpīgi skatot to pa pozīcijām. Piemēram, attiecībā uz konkrētu materiālu cenām, kas nav atbilstošas tirgus cenām. Tomēr prakse rāda, ka pēc tām īsti vadīties nevar, jāvērtē cena kopumā un, ja tā ir pieņemama, jāslēdz līgums. Tāpēc gribētos kādu skaidrojumu, konkrētas norādes uz kritērijiem, nosacījumiem, kad iepirkuma komisija var pieņemt šo lēmumu, atzīstot piedāvājumu par nepamatoti lētu.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Man rodas jautājums, kāda jēga tirgus izpētei pirms iepirkuma, ja nevar apšaubīt cenu kādā atsevišķā pozīcijā. Lai gan reizēm, manuprāt, IUB pats vērtē atsevišķu pozīciju cenu.
Debora Pāvila: – Man ar šo likuma normu bijusi ļoti negatīva pieredze. Kāds mans klients, visnotaļ respektabls uzņēmums, uz aizdomu pamata par it kā zemu cenu tika izslēgts no procedūras. Un nevienā no instancēm mēs neko nespējām panākt. IUB arguments bija: ja reiz pasūtītājam radušās šaubas, tad viņš var prasīt pierādīt jebko, kaut vai visniecīgākās skrūvītes cenu. Savukārt es nesaprotu, ko nozīmē radušās šaubas, ja tās nav pamatotas ne ar kādu tirgus pētījumu. Tā gāja vienkārši pa ielu, un radās šaubas?! Tā jau var apšaubīt pilnīgi visu! Savukārt, ņemot vērā, ka klients ir būvnieks, un, kā zināms, būvniecības iepirkumos ir milzums šo pozīciju, tad atskaitīties par katru skrūvi tikai tāpēc, ka par to radušās kaut kādas mistiskas šaubas, ir praktiski neiespējami. IT vai jurista pakalpojumu izmaksas ir samērā viegli pierādīt. Stundu likme vai tamlīdzīgi. Bet būvnieks taču katru reizi par katru skrūvi neprasa no piegādātāja cenu piedāvājumu. Un katrai skrūvei apakšā nav līgums. Tas būtu absurds! Bet UIB uzskata, ka jābūt.
Evija Puķe: – Īstenībā tas ir lielāks administratīvais slogs, nekā prasīt no uzņēmēja izziņas.
Artis Lapiņš: – Protams. Bet cilvēki, kas skata sūdzības IUB, nav ne ekonomisti, ne arī būvnieki, tādēļ, iespējams, nereti notiek fokusēšanās uz niansēm, pazaudējot kopskatu.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Atcerieties, kādreiz šī nepamatoti zemākā cena bija diezgan stigri noregulēta. Proti, likums Par iepirkumiem valsts vai pašvaldību vajadzībām noteica, ka gadījumos, kad zemākā cena no nākamās atšķīrās par 10 procentiem, piedāvājumu no konkursa vajadzēja izslēgt. Protams, arī šāda situācija bija kritizējama, jo norma tika attiecināta arī uz gadījumiem, kad pretendents varēja pamatot savu cenu. Šobrīd norma tiek interpretēta tik plaši, ka pasūtītājs dažbrīd to pat nevar sasaistīt ar tirgus izpēti pirms iepirkuma. Savukārt jautājums par patiesi nepamatoti zemām cenām būtu aplūkojams ne tikai iepirkumu kontekstā, bet plašāk. Piemēram, saistot to ar noziedzīgi iegūtiem līdzekļiem vai nodokļiem. Jo tieši nodokļu nemaksāšana varētu būt viens no veidiem, kā tikt pie zemas cenas.
Debora Pāvila: – Es gan domāju, ka šī norma ir mākslīgi ieviesta likumā. Jo neviens, kuram nav tirgus vara, nevar piedāvāt nepamatoti zemu cenu. Un, ja konkurences apstākļos, kas valda tirgū, kāds to dara, tad vienubrīd tam var aptrūkties resursu. Bet tāpēc ir līgums, kas paredz, kā situāciju atrisināt. Ar to vien, ka no konkursa izslēdzam visus, kas piedāvā pārāk zemu cenu, mēs nevaram nodrošināties pret neveiksmīgu uzņēmējdarbību vai līgumsaistību nepildīšanu. Savukārt ar tiem, kam ir tirgus vara, cīnās ar konkurences tiesībām, nevis ar Publisko iepirkumu likumu. Savukārt iepirkumos, kur viens no kritērijiem ir zema cena, izslēgt tos, kas piedāvā zemu cenu tikai tāpēc, ka cena ir zema, ir vienkārši absurds. Tāpēc tā ir mākslīga norma, kuru nākotnē, būtu vērts papētīt sīkāk.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Likumā gan rakstīts saimnieciski izdevīgākais piedāvājums, nevis zemākā cena. Diemžēl praksē noteicošā tiešām ir cena.
Debora Pāvila: – Jā, pasūtītājam svarīga cena, bet viņš nevar izvērtēt, kāpēc tā tik zema un cik šis piedāvājums ir pamatots.
Artis Lapiņš: – Katrā ziņā pasūtītājam jābūt diezgan spēcīgam, lai varētu to izvērtēt. Tomēr Debora nupat pateica to, par ko pats gribēju runāt. Ar iepirkumu likuma starpniecību mēs mēģinām risināt daudzas problēmas, kas ir valstī. Tomēr tās ir pilnīgi citas, nevis iepirkuma problēmas. Nepamatoti lētais iepirkums, protams, mūsu likumā nonācis no ES direktīvas. Bet arī tur tas ir diezgan mākslīgi ielikts. Arī Eiropas Savienības padomes Publisko iepirkumu darbagrupā esam nonākuši pie līdzīgiem secinājumiem. Daudziem nav skaidrs, kā to izvērtēt. Tomēr politiski to izņemt ārā arī nevar, jo tas ir mehānisms, kā aizsargāt pasūtītājus. Būtībā tas ir nevis cenas jautājums, bet gan jautājums par saistību izpildi. Kā panākt, lai piegādātājs izpilda savas līgumsaistības? Pretendents konkursā piedalās ar ekonomiski nepamatotu cenu, kā tas reizēm notiek, bet, sākot strādāt, saprot, ka nevar savas saistības izpildīt. Ko tādā brīdī darīt pasūtītājam, kad apdraudēts ES fondu projekts, draud palikt neuzbūvēts kāds infrastruktūras objekts? Piedevām nereti šādā brīdī tiek konstatēts, ka līguma kvalitāte ir tik zema, ka īsti neko piedzīt no izpildītāja arī nevar. Tāpēc pasūtītāji konkursos ķeras pie pēdējiem salmiņiem, lai to nepieļautu. Lai beigās nepaliktu pie sasistas siles.
Nauda un grābekļi, uz kuriem var uzkāpt
Debora Pāvila: – Manuprāt, tas ir stāsts par to, vai tā ir vai nav tava nauda. Ja tavējā, tu ļoti uzmanīgi skaties, kā nauda tiek tērēta. Bet visi uzņēmēji tāpat savā starpā slēdz līgumus. Laiku pa laikam kādam gadās uzkāpt uz grābekļa, bet cits tomēr veiksmīgi no tā izvairās. Kāpēc tad valsts un pašvaldības, slēdzot līgumus, ir tik bezpalīdzīgi nabadziņi?!
Artis Lapiņš: – Uzņēmējiem nav jānodrošina atklātība.
Debora Pāvila: – Bet tas taču ir pluss, ka, publiskā iepirkuma līgumus slēdzot, pretendenti tiek pārbaudīti. Tāpēc, piedodiet, es šai bezpalīdzībai neticu! Drīzāk domāju, ka tā ir korupcija, kad līgumi tiek noslēgti ar uzņēmējiem, kuri tos nespēj pildīt. Neticu, tik tiešām neticu, ka nevar atrast uzņēmējus, kas būtu spējīgi izpildīt līgumus!
Artis Lapiņš: – Tomēr vienlaikus tas ir arī jautājums par elastību, par spēju pielāgoties tirgus izmaiņām, tai skaitā arī līguma grozījumiem. Līgums tiek noslēgts un pēkšņi sākas pārmaiņas. Krīze bija tam spilgtākais piemērs. Ko darīt? Līgumu izpildīt nevar, grozīt arī nevar, peļņa jau tā paredzēta minimāla… Riski ir tie paši, kas privātajā biznesā, vienīgi elastība un spējas piemēroties pārmaiņām publiskajā sektorā mazākas.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Tas pats attiecas uz plānošanu. Tiklīdz pasūtītājam parādās nauda, tā jārīko konkurss. Nav pat laika izstrādāt visas prasības.
Evija Puķe: – Vispirms ir projekts. Mums ir ekonomiskā daļa, kur tam tiek veikta ekspertīze. Ir kontroltāme, bet, kad atnāk būvnieki, tad nereti sākas visādi brīnumi, jo tie, kas mēģina dempingot ar cenu, pēc tam cenšas taupīt uz materiālu rēķina.
Artis Lapiņš: – Īstenībā vienīgais risinājums meklējams tikai līguma izpildē un kontrolē. Var jau nodempingot. Jautājums, cik ilgi to iespējams darīt?
Balstīšanās uz cita spējām
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Esmu neizpratnē, ko Latvijas likumdevējs domājis ar šo normu. Principā jautājums parasti ir par konkrētu līgumu, par resursiem, kas būs nepieciešami. Tomēr praksē nezin kāpēc izskatās, ka saimnieciskais un finansiālais stāvoklis tiek sasaistīts ar kaut kādiem finanšu resursiem, lai gan resursi katrā gadījumā varētu būt kas cits, ne tikai nauda. Turklāt tādas lietas kā apgrozījums nav nododams. Jūsuprāt, vai šo normu vajadzētu precizēt? Varbūt tā vienkārši praksē tiek interpretēta pārāk šauri?
Artis Lapiņš: – Es domāju, ka te uzreiz jānodala divas lietas. Viena – balstīšanās uz attiecīgām tehniskajām vai profesionālajām spējām. Tas ir samērā vienkārši, un nedomāju, ka tur varētu būt problēmas, vai pretendentam ir apakšuzņēmējs vai partneris. Otrs – finansiālās spējas. Latvijas likumdevējs PIL šo normu gandrīz vārds vārdā pārrakstījis no ES direktīvas, lai gan par dažiem tulkojumiem varētu pastrīdēties. Svarīgi saprast, ko pati Eiropa ar to domājusi. Mēs esam par to diskutējuši. Secinājums – apgrozījums nav tas, ko var pārdot, kļūstot par partneri līgumā, bet praktiski neko nedarot. Partnerim, kas apliecinājis apgrozījumu, pašam vajadzētu iesaistīties līguma izpildē un veikt attiecīgus darbus. Tomēr joprojām nav īstas, simtprocentīgas atbildes, cik lielā mērā un vai nepieciešamas kādas proporcijas. Tāpēc varbūt vajag sākt ar to, kas ir apgrozījums. Resurss, pieredze? Par to domā arī ES likumdevēji. Pašlaik Eiropas Parlamenta nostādne, ka to nevar prasīt vairāk kā divas reizes. Tomēr arī viņi koncentrējas tieši uz apgrozījumu. Par nevienu citu kritēriju, piemēram, par likviditātes koeficentu, netiek runāts. Toties mēģina ierobežot apgrozījuma prasības apmēru.
Debora Pāvila: – Domāju, ka pašlaik šī norma tiek tulkota pilnīgi formāli, kad noteicošais ir rakstveida apliecinājums par resursu nodošanu kādam citam. Pirmkārt, ar šādu rakstveida apliecinājumu neko nevar nodot un jo īpaši apgrozījumu. Īstenībā IUB kultivē mītu, sevišķi, attiecībā uz finanšu resursiem, ka tos šādā veidā iespējams nodot. Vienlaikus par pierādījumu netiek uzskatīti līgumi vai vienošanās, ar ko uzņēmumi ir savstarpēji saistīti un uz kuru pamata tie tiešām viens otram kaut ko nodevuši. Tā vietā nepieciešams šis absurdais papīrs ar apliecinājumu par finanšu resursu nodošanu, kas praksē vispār nav izdarāms. Var nodot darbinieku, nodot preci uz nomaksu, bet ne jau finanšu resursus un apgrozījumu!
Artis Lapiņš: – Tāpēc es uzdevu jautājumu, kas tad īsti ir apgrozījums. Pieredze? Naudas resurss?
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Tātad arī šajā gadījumā acīmredzot jārunā par to, kā mēs attiecīgo likuma normu interpretējam. Pareizāk būtu katrā konkrētā situācijā izanalizēt līgumu un apzināties, kādi resursi nepieciešami tā izpildei. Nevaram akceptēt, ka uzņēmums, uz kura spējām balstās līguma slēdzējs, kļūst līdzatbildīgs tā izpildē. Manuprāt, ja to šādi interpretējam, tas ierobežos piegādātāju iespējas piedalīties iepirkumos.
Ar šiem secinājumiem šoreiz saruna beidzas. Nākamajā numurā par to, kā šī un citas likuma normas darbojas praksē, ar konkrētiem piemēriem no dzīves, kā arī par citām strīdīgām Publiskā iepirkuma likuma normām.
Teksts: Aivars Kļavis
Atbildēt