2019. gada 25. aprīlī Valsts sekretāru sanāksmē ir izsludināts Finanšu ministrijas sagatavotais likumprojekts grozījumiem Publisko iepirkumu likumā (PIL). Grozījumu mērķis ir panākt atklātības un godīgas konkurences veicināšanu iepirkumos, kā arī paaugstināt iepirkumu sagatavošanas kvalitāti. Ar plānotajām izmaiņām iecerēts pilnveidot PIL regulējumu, piedāvājot risinājumu vairākām pēdējā laikā arī publiskajā telpā aktualizētām problēmām publisko iepirkumu norisē. Protams, nav iespējams atrast vienu universālu risinājumu mērķa sasniegšanai, turklāt jāņem vērā, ka iepirkumu norises kvalitātes paaugstināšana ne vienmēr atvieglos darbu pasūtītājiem vai paātrinās iepirkumu norisi. Būtiski ir mainīt izpratni par iepirkuma nozīmi, jo iepirkums nav tikai līdzeklis finansējuma iztērēšanai, pretī iegūstot kādas noteiktas preces, pakalpojumus vai būvdarbus. Iepirkumam pakāpeniski ir jākļūst par stratēģisku līdzekli, ar kuru īstenot nozaru politikas, stimulēt zinātnes, ražošanas un tirgus attīstību kopumā, tādējādi veicinot inovācijas, un energoefektīvu un videi draudzīgu risinājumu arvien plašāku izmantošanu.
Nepieciešamība uzlabot publisko iepirkumu norisi
Eiropas Komisijas 2018. gada ziņojumā par Latviju1 secināts, ka Latvijai joprojām ir vāji rezultāti publisko iepirkumu jomā, ko rada konkurences, atklātuma problēmas un korupcijas riski iepirkumu procesā. Konkurences padome, vēršot uzmanību uz raksturīgākajiem trūkumiem konkurences uzraudzībā 2018. gadā2, ir izcēlusi iepirkumu karteļus kā vienu no konkurences vides galvenajiem riskiem. Savukārt viena no būtiskākajām ar konkurences neesamību saistītajām problēmām, uz ko vairākkārt savās publikācijās cita starpā ir norādījusi arī Sabiedrība par atklātību “Delna”, ir ievērojamais tādu publisko iepirkumu skaits, kuros tiek iesniegts tikai viens piedāvājums vai pieteikums. Piemēram, kā rāda Iepirkumu uzraudzības biroja (IUB) sniegto datu analīze, ar ko sīkāk iespējams iepazīties likumprojekta anotācijā, viens piegādātājs bez konkurences piedalījies 20% iepirkuma procedūru 2017. gadā, bet 2018. gadā šis rādītājs pieaudzis līdz 25%3.
Faktiskā konkurences neesamība starp piegādātājiem, kā arī publiskajā telpā un pēdējo gadu publisko iepirkumu profesionāļu konferencēs un citos forumos paustais kontrolējošo institūciju un ekspertu viedoklis liecina par to, ka prasības iepirkumos tiek formulētas tā, ka tās spēj izpildīt šaurs piegādātāju loks, kas savukārt norāda uz nepamatotu un ierobežojošu prasību izvirzīšanu. Proti, iepirkuma dokumentācijā nepamatoti dodot priekšrocības vai izvirzot labvēlīgākus noteikumus vienam piegādātājam, tiek panākts, ka citi piegādātāji neiesniedz pieteikumus vai piedāvājumus, radot ierobežotas konkurences apstākļus. Vērtējot iepirkuma dokumentu praksi, nereti secināms, ka pastiprināta uzmanība tiek pievērsta stingru un detalizētu kvalifikācijas prasību noteikšanai, mazāku uzmanību veltot tehnisko specifikāciju un iepirkuma līguma kvalitatīvai izstrādei, kā arī galvenokārt par vienīgo piedāvājumu vērtēšanas kritēriju tiek izmantota zemākā cena.
Minētās indikācijas norāda uz vairākām būtiskām problēmām publisko iepirkumu norisē, ļaujot secināt, ka aizvien biežāk faktiskajā publiskā iepirkuma procesā netiek sasniegts PIL noteiktais mērķis – iepirkumu atklātums, piegādātāju brīva konkurence, vienlīdzīga un taisnīga attieksme pret tiem, pasūtītāja līdzekļu efektīva izmantošana. Līdz ar to, lai veicinātu publisko iepirkumu norises kvalitātes uzlabošanu, ir nepieciešams veikt grozījumus tiesiskajā regulējumā.
Iepirkuma procedūras dokumentācijas kvalitātes paaugstināšana
Tirgus izpētes veikšana un piegādātāju iespēju konkurences apstākļos nodrošināt pasūtītāja vajadzības noskaidrošana ir šķietami pašsaprotams iepirkuma sagatavošanas posms. Tirgus izpētes ietvaros tiek apzināts iespējamais piegādātāju loks, objektīvi noteikta paredzamā līgumcena, vienlaikus samazinot risku iepirkuma dokumentācijā iekļaut nepamatotus ierobežojumus. Tās rezultātā tiek sagatavotas prasības piegādātājiem un iepirkuma priekšmetam, saskaņā ar kurām sagatavojami piedāvājumi un veicama piedāvājumu izvērtēšana. Diemžēl šī posma nozīme bieži tiek novērtēta pārāk zemu, kā rezultātā nereti gan iepirkuma norise, gan iepirkuma rezultāts ir nelietderīgs un neefektīvs.
Ar grozījumiem tiek plānots noteikt pienākumu pie konkrētas līgumcenas pirms iepirkuma izsludināšanas rīkot elektronisku apspriedi ar piegādātājiem. Tā tiks nodrošināts, ka pirms iepirkuma sākšanas ir veikta tirgus izpēte un noskaidrotas gan piegādātāju iespējas konkurences apstākļos nodrošināt pasūtītāja vajadzības, gan iespējami labākie tirgus piedāvātie risinājumi šīm vajadzībām. Lai arī sagaidāms, ka daudzi pasūtītāji uzskatīs, ka šādu tirgus konsultāciju veikšana paildzinās iepirkuma procedūras norisi, tomēr jāņem vērā, ka iepirkuma procedūras norisi vairāk paildzina iepirkuma pārtraukšana vai arī iepirkuma procedūras dokumentos noteikto prasību vai rezultātu apstrīdēšana IUB, un tam cēlonis nereti ir tieši nekvalitatīvi sagatavoti iepirkuma procedūras dokumenti.
Tāpat ar grozījumiem plānots noteikt pienākumu aktualizēt tehniskās specifikācijas, kas izstrādātas vairāk nekā pirms gada, nepieļaujot, ka iepirkuma dokumentos tiek ietvertas ievērojamu laika periodu pirms iepirkuma izsludināšanas sagatavotas tehniskās specifikācijas. Tādējādi ir plānots veicināt to, lai iepirkuma izsludināšanas brīdī tiktu maksimāli precīzi noteikta paredzamā līgumcena un tehniskās specifikācijas būtu aktuālas un normatīvajiem aktiem atbilstošas. Paredzams, ka tas mazinās iespējamību, ka tikai iepirkuma laikā, kad jau iztērēti būtiski pasūtītāja administratīvie un laika resursi iepirkuma sagatavošanai, izsludināšanai un piedāvājumu vērtēšanas uzsākšanai, kā arī piegādātāju resursi piedāvājumu sagatavošanai, pasūtītājs konstatē nepietiekamu finansējumu līguma izpildei vai arī piedāvāto risinājumu neatbilstību normatīvu prasībām, piemēram, ja mainījušies būvnormatīvi. Arī prasību aktualizēšana pirms iepirkuma izsludināšanas ir šķietami pašsaprotama darbība katra iepirkuma sagatavošanā. Tomēr praksē diemžēl tiek konstatēts, ka iepirkumos izvirzāmās prasības nereti ir tikušas pārskatītas un aktualizētas vairākus gadus pirms iepirkuma izsludināšanas, kā rezultātā iestājas gan iepriekš minētās problēmas, gan arī nepieciešamība vēlāk grozīt noslēgto iepirkuma līgumu. Līdz ar to nereti pagarinās līguma izpildes termiņš un arī sadārdzinās tā izpilde.
Paaugstināta iepirkumu veicēju atbildība par iepirkumu norisi
Lai veicinātu iepirkuma komisijas darba kvalitātes uzlabošanu, vienlaikus samazinot korupcijas riskus, un pastiprinātu pasūtītāju atbildību par tās izveidi, ar grozījumiem plānots pilnveidot noteikumus iepirkuma komisijas izveidei un darbībai. Svarīgākās izmaiņas skars iepirkuma komisijas izveides nosacījumus, atsakoties no pastāvīgi funkcionējošām vai uz ilgu laiku izveidotām iepirkumu komisijām, tādējādi radot nepieciešamību pasūtītājam biežāk izvērtēt iepirkumu komisiju sastāvos iekļauto locekļu atbilstību. Ar grozījumiem arī paredzēts regulēt iepirkuma komisijas sekretāra līdz šim nenoteikto darbību un lomu iepirkuma komisijā.
Ierobežota iespēja noslēgt iepirkuma līgumu piegādātāju konkurences neesamības dēļ
Ņemot vērā to, ka pēdējos gados ir ievērojami pieaudzis tādu iepirkumu skaits, kuros ir iesniegts viens piedāvājums vai pieteikums, ir nepieciešams rosināt pasūtītājus efektīvāk izmantot visus pieejamos līdzekļus piegādātāju konkurences nodrošināšanai. Līdz ar to likumprojekts paredz pienākumu pasūtītājiem pārtraukt iepirkuma procedūru, ja tajā iesniegts tikai viens pieteikums vai piedāvājums. Regulējuma primārais mērķis nav kavēt iepirkuma līgumu noslēgšanu, bet gan radīt reālu nepieciešamību pasūtītājiem veikt rūpīgu tirgus izpēti, nodrošināt, ka pasūtītāji tā vietā, lai paredzētu konkurenci ierobežojošas atlases prasības, koncentrējas uz funkcionālu, mērķtiecīgi veidotu tehnisko specifikāciju sagatavošanu, izvairoties no priekšrokas došanas konkrētu piegādātāju vai zīmolu produktiem. Vienlaikus šāds regulējums sekmēs arī to, lai labākā piedāvājuma izvēlē tiktu piemēroti arī citi saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma noteikšanas kritēriji, nevis tikai zemākā cena, tādējādi atverot iespējas plašākai konkurencei un arī inovatīvu risinājumu piedāvāšanai.
Pakāpeniska atteikšanās no zemākās cenas kā vienīgā kritērija izvērtēšanas
Spēkā esošais regulējums piedāvā plašas iespējas saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma noteikšanai, tomēr praksē absolūtajā vairākumā gadījumu kā vienīgais piedāvājumu izvērtēšanas kritērijs tiek piemērota zemākā cena. Piemēram, 2017. gadā 73%4, bet 2018. gadā 73,6%5 iepirkuma procedūru kā vienīgais piedāvājumu salīdzināšanas kritērijs tika izmantota zemākā cena. Lai sekmētu tādas iepirkumu prakses attīstību, kas orientēta uz pasūtītājam efektīvākā risinājuma atrašanu, kas ir iespējams vien tad, ja līdzās cenai tiek vērtēti arī kvalitātes kritēriji vai aprites cikla izmaksas, ar grozījumiem paredzēts sākt pakāpenisku atteikšanos no zemākās cenas kā vienīgā piedāvājumu salīdzināšanas kritērija izvērtēšanas. Šobrīd likumprojektā noteiktas četras būvdarbu, preču un pakalpojumu grupas, kuru iepirkumos obligāti jāvērtē arī citi saimnieciskā izdevīguma kritēriji, nevis tikai zemākā cena. Šo preču un pakalpojumu grupu izvēle lielā mērā ir saistīta arī ar nepieciešamību veicināt ilgtspējīgu un klimata pārmaiņas neveicinošu risinājumu attīstību un iegādi. Iecerēts, ka šo četru grupu un tajās minimālo vērtējamo kritēriju noteikšana būs pamudinājums pasūtītājiem izmantot saimnieciskā izdevīguma noteikšanas kritērijus kā instrumentu un vērtēt arī citus kvalitātes kritērijus citās iepirkuma līguma priekšmetu grupās, lai nonāktu pie savām vajadzībām atbilstošākā, efektīvākā un ilgtspējīgākā risinājuma. Paredzams, ka nākotnē grupu uzskaitījums tiks paplašināts, vienlaikus strādājot arī pie saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma izvēles kritēriju piemērošanas ieteikumu un metodoloģijas izstrādes.
Vienuviet ir pieejama detalizēta un aktuāla informācija par noslēgtajiem iepirkuma līgumiem
Atbilstoši likumprojektā paredzētajiem grozījumiem ir plānots nodrošināt, ka vienuviet publiski ir pieejama detalizēta un aktuāla informācija par noslēgtajiem iepirkuma līgumiem un tajos veiktajiem grozījumiem, iekļaujot arī informāciju par līgumu faktisko izpildi. Šo izmaiņu mērķis ir paaugstināt līdzšinējo publisko iepirkumu atklātuma līmeni, dodot iespēju sabiedrībai iepazīties arī ar informāciju par iepirkumu līgumu izpildi, sekot līdzi pasūtītāju rīcībai ar publisko finansējumu, vienlaikus samazinot arī korupcijas riskus.
Ievērojot grozījumu mērķi un aktualitāti, līdzīgus grozījumus plānots veikt arī Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likumā. Vienlaikus ir paredzamas arī diskusijas grozījumu saskaņošanas gaitā, kā rezultātā to saturs varētu mainīties atkarībā no citu institūciju un sociālo partneru izteiktajiem priekšlikumiem, tomēr jācer, ka saskaņošanas laikā izteiktie priekšlikumi un iebildumi būs konstruktīvi un vērsti uz konstatēto problēmu risinājumiem, nevis atturēšanos no esošās kārtības maiņas.
1. Eiropas Komisijas ziņojums par Latviju – 2018. gads. Pieejams: https://ec.europa.eu/info/publications/2018-european-semester-country-reports_en↩
2. https://www.kp.gov.lv/posts/raksturigakas-iezimes-konkurences-uzraudziba-2018-gada ↩
3. Dati par PIL ietvarā veiktām iepirkuma procedūrām, kurās līgumcena nepārsniedz Eiropas Savienības noteikto līgumcenas robežvērtību.↩
4. Eiropas Komisijas indikators, kas ietver datus par visu publisko iepirkumu jomas normatīvo aktu ietvarā veiktām iepirkuma procedūrām ar paredzamo līgumcenu, kas ir vienāda ar Ministru kabineta noteikumos noteikto līgumcenu robežvērtību vai lielāka. Pieejams: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm↩
5. Iepirkumu uzraudzības biroja apkopotie dati par visu publisko iepirkumu jomas normatīvo aktu ietvarā veiktām iepirkuma procedūrām ar paredzamo līgumcenu, kas ir vienāda ar Ministru kabineta noteikumos noteikto līgumcenu robežvērtību vai lielāka.↩
Atbildēt