Interešu konflikta riski Eiropas Savienības fondu projektu iepirkumos

Eiropas Savienības (ES) fondu investīcijas ir nozīmīgs instruments Latvijas tautsaimniecības attīstībā, kas uzlabo konkurētspēju, veicina izaugsmi un rada jaunas darbavietas, taču šo investīciju apguvē ir nepieciešams ievērot zināmus nosacījumus, lai piešķirtie līdzekļi tiktu izmantoti pārredzami, atbildīgi un likumīgi. Kādi nosacījumi jāievēro?

Neatņemama ES fondu projektu īstenošanas sastāvdaļa ir publiskais iepirkums, tomēr tieši iepirkumu normatīvo aktu pārkāpumus praksē var uzskatīt par visbiežāk sastopamo neatbilstības veidu. Vienlaikus pilnīgākai izpratnei jāpaskaidro, ka saskaņā ar Eiropas Savienības Tiesas (EST) 2016.gada 26.maija spriedumu lietā C-260/14 neatbilstības jēdziens interpretējams tādējādi, ka tas attiecas ne tikai uz ES tiesību pārkāpumu, bet arī uz to nacionālo tiesību normu pārkāpumu, kuras palīdz nodrošināt ES tiesību (attiecībā uz ES līdzekļiem finansēto projektu pārvaldību) labu piemērošanu un kuras ir piemērojamas struktūrfondiem atbalstāmajām darbībām. Tātad ar neatbilstību saprotamas jebkuras atkāpes no prasībām, kas attiecas uz tiesisku ES fondu projektu īstenošanu.

Viena no būtiskākajām atkāpēm tiesiskā ES fondu projektu īstenošanas procesā ir publiskā iepirkuma ietvaros pieļauta interešu konflikta situācija. Interešu konfliktam, īstenojot ES fondu projektu, ir pievēršama īpaša uzmanība ne tikai tā iemesla dēļ, ka tas apdraud Publisko iepirkumu likuma (PIL) 2.pantā noteiktā mērķa sasniegšanu, bet arī tādēļ, ka, konstatējot šo pārkāpumu, finansējuma saņēmējam 100% apmērā var tikt samazinātas konkrētā iepirkuma līguma izdevumu segšanai paredzētās attiecināmās izmaksas.

Lai nodrošinātu caurskatāmu, godīgu un atbildīgu, kā arī uz sabiedrības uzticēšanos balstītu ES fondu līdzfinansējuma apguvi, šādu pārkāpumu izvērtēšanā Centrālā finanšu un līgumu aģentūra (CFLA) ievēro nulles tolerances principu. Iepriekš minētais princips un iestādes risku vadības kultūra paredz, ka interešu konflikti nav pieņemami.

Interešu konflikta veidi un pasūtītāja loma

Iepirkuma komisijas darbības pamatprincipi, tostarp interešu konflikta tiesiskie aspekti ir definēti PIL 25.pantā. No minētas normas izriet divi atšķirīgi interešu konflikta veidi, kas var iestāties iepirkuma procedūras dokumentu sagatavotājam (pasūtītāja amatpersonai vai darbiniekam), iepirkuma komisijas loceklim, iepirkuma komisijas sekretāram vai ekspertam, proti, kandidāta vai pretendenta interešu pārstāvība (PIL 25.panta 1.daļa) vai tieši definēta saistība (PIL 25.panta 1.daļas 1.–5.punkts).

Jānorāda, ka arvien retāk ir sastopamas situācijas, kad, veicot iepirkuma pārbaudi, CFLA konstatētu tieši definētu saistību PIL 25.panta 1.daļas 1.–5.punkta izpratnē, tādēļ secināms, ka pasūtītāji šajā jomā kļūst arvien zinošāki. Minēto var pamatot ar apstākli, ka tieši pasūtītājs (jebkura persona, kas jebkādā veidā iesaistīta lēmuma pieņemšanā vai var ietekmēt lēmumu) ir atbildīgs par risku apzināšanu un izvērtēšanu, kā arī visu šaubu par iespējamās interešu konflikta situācijas esību kliedēšanu. Minētais princips ir nostiprināts arī EST 2015.gada 12.marta spriedumā lietā C-538/13, kas nosaka, ka pasūtītājam ir aktīva loma interešu konflikta situāciju izvērtēšanā un līgumslēdzēja iestādei katrā ziņā ir jāpārbauda, vai nepastāv iespējami interešu konflikti, un jāveic pasākumi, lai nepieļautu un atklātu interešu konfliktus, kā arī novērstu to sekas. Atbilstoša kontrole ir jānodrošina, ne tikai uzsākot iepirkuma procesu, bet visā tā norises laikā. Līgumslēdzēja iestādei iepirkuma procesā iesaistītajām personām jāsniedz pietiekams skaidrojums par precīzu interešu konflikta definīciju un tās īpaši plašo tvērumu (tai skaitā, ka nav nekādu faktu vai apstākļu pagātnē, tagadnē vai, iespējams, tuvākajā nākotnē, kas ļautu apšaubīt šīs personas objektivitāti).

Ja interešu konflikta situācijā ir nokļuvis iepirkuma komisijas loceklis vai eksperts (ja vien iepirkuma komisijas loceklis vai eksperts nav vienlaikus arī gatavojis iepirkuma dokumentāciju), ir iespējama iepirkuma komisijas locekļa vai eksperta nomaiņa, ņemot vērā, ka pēc iespējas jāizvēlas kandidātus vai pretendentus mazāk ierobežojošs risinājums. Svarīgi atcerēties, ka, ņemot vērā PIL 25.panta 4.daļas pienākumu, saskaroties ar interešu konflikta situāciju un nosakot piemērojamos interešu konflikta mazināšanas pasākumus, iepirkumu komisijai šādi fakti būtu jādokumentē, tostarp atspoguļojot iepirkumu komisijas lēmumu par konkrētiem interešu konflikta mazinošiem pasākumiem.

Tomēr, neskatoties uz iepriekš minēto, joprojām ir konstatējami gadījumi, kad interešu konflikta tvērums tiek saprasts šaurāk, nekā likumdevējs to ir paredzējis, nepienācīgu uzmanību vēršot plašāk neatšifrētai pazīmei – interešu pārstāvībai. Ņemot vērā faktu, ka tieši precīza interešu pārstāvības identificēšana mēdz būt pasūtītāja “klupšanas akmens”, apskatīsim šī interešu konflikta veida piemērošanas aspektus.

Interešu pārstāvība

Saistībā ar PIL regulējumu jānorāda, ka noteikumi par līgumslēdzēju iestāžu rīkotajām iepirkumu procedūrām publisko līgumu jomā ir paredzēti direktīvā 2014/24/ES par publisko iepirkumu un ar ko atceļ direktīvu 2004/18/EK, kas atbilstoši direktīvas 90.pantam ir transponēti PIL. Ar PIL 25.panta regulējumu ir pilnībā pārņemts direktīvas 24.pantā noteiktais, kas nozīmē, ka interešu konflikta jēdziens ietver vismaz visas tās situācijas, kad līgumslēdzējas iestādes personāla locekļiem vai tāda iepirkumu pakalpojumu sniedzēja personāla locekļiem, kas rīkojas līgumslēdzējas iestādes vārdā, kuri ir iesaistīti iepirkuma procedūras rīkošanā vai var ietekmēt šīs procedūras iznākumu, ir tieša vai netieša finansiāla, ekonomiska vai cita veida personiska ieinteresētība, ko var uzskatīt par tādu, kas kompromitē viņu objektivitāti un neatkarību iepirkuma procedūras kontekstā. Līdz ar to interešu konflikta jēdziens atbilstoši pretendenta interešu pārstāvības pazīmei ir interpretējams maksimāli plaši, ņemot vērā situācijas, kas jebkādā veidā var traucēt neatkarīgai un objektīvai personas funkciju izpildei.

ES fondu pārvaldībā, vērtējot interešu konflikta situāciju, izšķiroša nozīme ir faktam, vai pastāv pamatotas šaubas par personas neatkarību un objektivitāti iepirkuma ietvaros un līdz ar to radīto vai potenciāli radīto kaitējumu ES budžetam, no tā prasot segt nepamatotu izdevumu daļu. Nav izšķirošas nozīmes pierādīšanas apstāklim, ka interešu konflikta rezultātā ir radusies faktiska ietekme uz lēmuma pieņemšanas procesu un tādējādi arī uz iepirkuma rezultātu. Jānorāda, ka vērtējumā par pretendenta interešu pārstāvību, tajā skaitā skaidrojot PIL 25.panta 1.daļā iekļauto pretendenta interešu pārstāvības pazīmi un izdarot secinājumu par iepirkumā pieļautu PIL 25.panta 1.daļas pārkāpumu, nav nepieciešams vienlaikus konstatēt arī kādu no PIL 25.panta 1.daļas 1.–5.punktā uzskaitītajiem gadījumiem.

Kaut arī interešu konflikta tulkojums ir plašs, tas nenozīmē, ka to var attiecināt uz jebkuru pastāvošo saistību. Šādiem apstākļiem ir jābūt konkrētai identificējamai un individuālai saiknei ar (vai ietekmei uz) konkrētiem personas rīcības, uzvedības vai attiecību aspektiem. Saskatītais interešu konflikts aptver objektīvus apstākļus, kas ietekmē uzticēšanos personas vai subjekta neatkarībai un objektivitātei un paļaušanos uz tām, tādēļ ir svarīgi, lai saskatītais interešu konflikts tiktu pamatots ar objektīviem un saprātīgiem apsvērumiem. Tas jo īpaši ietver pārbaudāmas faktiskas norādes par to, ka pastāv saiknes starp funkcijām un attiecīgajām interesēm. No minētā izriet, ka saistībai jābūt pietiekami nozīmīgai, lai to varētu uzskatīt par tādu, kas var traucēt funkciju neatkarīgu un objektīvu pildīšanu.

Interešu pārstāvības izpausmes

Praksē nākas saskarties ar situācijām, kad interešu pārstāvības pazīmes identificēšanas pamats ir iepirkuma procesa norisē iesaistīto personu noslēgtie uzņēmuma (tai skaitā autoratlīdzības) līgumi ar iepirkumā uzvarējušo pretendentu. Secināms, ka šāda veida saistībai bieži vien netiek vērsta pietiekama vērība, jo pasūtītāja ieskatā nav iestājies PIL 25.panta 1.daļas 1.punktā minētais gadījumus (pašreizējais vai bijušais darbinieks). Šim argumentam var piekrist tiktāl, ka uzņēmuma līgums patiešām nenodibina darba tiesiskās attiecības, tomēr, ņemot vērā interešu konflikta plašo interpretāciju, jānorāda, ka faktiski nav izšķirošas nozīmes noslēgtā līguma veidam, bet gan faktam, ka starp iepirkuma norisē iesaistītajām personām un pretendentu pastāv mantiska rakstura saistības, kas var traucēt neatkarīgai un objektīvai funkciju izpildei.

Atsevišķos gadījumos uzņēmuma līgumi tiek noslēgti arī par pedagoģiskā darba sniegšanu, un CFLA praksē ir konstatējusi situācijas, kad pasūtītāja ieskatā šajos gadījumos interešu konflikta situācija nav iestājusies, jo tas nav uzskatāms par amatu likuma “Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā”. Jānorāda, ka interešu konflikta izpratne par kandidāta vai pretendenta interešu pārstāvību tiek skaidrota atbilstoši PIL noteiktajam regulējumam un šis apstāklis neizslēdz interešu konflikta risku publiskajā iepirkumā, kas nav likuma “Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā” speciāli regulētā joma.

Iepirkumu uzraudzības birojs ir norādījis, ka, lai izdarītu objektīvus un pamatotus secinājumus par interešu pārstāvības konstatēšanu, jāņem vērā izpildīto uzņēmuma līgumu skaits, jo viena neliela līguma izpilde pati par sevi neliecina par pretendenta pārstāvību, savukārt vairāku šādu līgumu skaits, kas slēgts, piemēram, ilgstošākā periodā, var liecināt par pārstāvību, jo ir pielīdzināms nodarbinātības situācijai. Par ilgstošu laika periodu pēc analoģijas var uzskatīt PIL 25.panta 1.daļā noteiktais laika periods. Tāpat šķietama interešu konflikta situācijas gadījumā varētu tikt vērtēts, vai konkrētā iepirkuma komisijas locekļa (kā arī eksperta, ja tāds ir piesaistīts) izdarītie secinājumi un vērtējums ir ietekmējis iepirkuma procedūras iznākumu, vai nolikuma prasības radīja kādas priekšrocības attiecīgajam pretendentam, kā arī – vai pretendenta piedāvājums neliecināja par to, ka konkrētajam pretendentam būtu bijusi zināma kāda cita informācija, kas radīja tam priekšrocības. Vienlaikus jānorāda, ka ikviena iespējamā interešu konflikta situācija ir vērtējama individuāli, tikai pilnībā izskatot konkrētā gadījuma faktiskos apstākļus.

Secinājumi

Apkopojot iepriekš minēto, secināms, ka joprojām ir konstatējami gadījumi, kad pasūtītājs interešu konflikta tvērumu saprot šaurāk, nekā likumdevējs to ir paredzējis, nepienācīgu uzmanību vēršot plašāk neatšifrētai pazīmei – interešu pārstāvībai.

Lai arī interešu konflikta jēdziens ir plaši interpretējams un nav nepieciešams pierādīt tā faktisko ietekmi, tas nenozīmē, ka ikviena saskatītā saistība būs uzskatāma par pārkāpumu PIL 25.panta izpratnē. Ir būtiski konstatēt konkrēti identificējamu un individuālu saistību, kas pamatota ar objektīviem un saprātīgiem apsvērumiem.

Svarīgi atcerēties, ka, neskatoties uz uzņēmuma līguma tiesisko dabu vai veicamajiem pienākumiem šī līguma ietvaros, iepirkuma pārbaudē var tikt konstatēta interešu konflikta situācija, ja starp iepirkuma norisē iesaistītajām personām un pretendentu pastāv mantiska rakstura saistības, kas var traucēt neatkarīgai un objektīvai funkciju izpildei.