Žurnāls Iepirkumi turpina diskusiju (sākums iepriekšējā numurā) par atsevišķām Publisko iepirkumu likuma (PIL) normām un to interpretāciju. Kā liecina prakse, nereti tieši šī interpretācija kļūst par klupšanas akmeni gan iepirkumu organizētājiem, gan pretendentiem. Kāpēc daudzas no šīm normām ne tikai grūti izpildāmas, bet arī ar grūtībām izprotamas? Un galvenais – vai neskaidrības, kas daudziem rada problēmas, ir iespējams novērst?
Izeju no likumdošanas labirinta meklē:
- zvērināta advokāte Debora Pāvila;
- Finanšu ministrijas Tiesību aktu departamenta Valsts resursu politikas nodaļas vecākais eksperts Artis Lapiņš;
- VSIA Rīgas psihiatrijas un narkoloģijas centrs juriste būvniecības jautājumos un Profesionālās izglītības kompetences centra Rīgas Valsts tehnikums eksperte publisko iepirkumu jautājumos Evija Puķe;
- juriste, publisko iepirkumu eksperte, šīs diskusijas vadītāja Ieva Lācenberga-Rocēna.
Iepriekšējā sarunā tika diskutēts par tādiem jautājumiem kā pērn Publisko iepirkumu likumā iestrādāto nosacījumu, ka viena pretendenta atbilstības gadījumā iepirkuma procedūra jāizbeidz; par PIL 48. pantā fiksēto nepamatoti lēto piedāvājumu (kas tas ir un kam šī norma izdevīga); kā arī, kam vajadzētu būt noteicošajam iepirkumā – saimnieciski izdevīgākajam piedāvājumam vai zemākajai cenai. Un kāpēc praksē viennozīmīgi dominē zemākā cena, nevis izdevīgums.
Uz diskusiju aicinātie eksperti runāja arī par tādu likuma normu kā balstīšanos uz cita spējām. Ko ar to domājis likumdevējs – tehnikās un profesionālās vai finansiālās spējas? Mēģinot rast atbildi uz šo jautājumu, neizbēgami jāuzdod nākamais – kuras no tām ir nododamas un kuras nav.
Ar Ievas Lācenbergas-Rocēnas secinājumu „arī šajā gadījumā acīmredzot jārunā par to, kā mēs attiecīgo likuma normu interpretējam. Pareizāk būtu katrā konkrētā situācijā izanalizēt līgumu un apzināties, kādi resursi nepieciešami tā izpildei. Nevaram akceptēt, ka uzņēmums, uz kura spējām balstās līguma slēdzējs, kļūst līdzatbildīgs tā izpildē. Manuprāt, ja to šādi interpretējam, tas ierobežos piegādātāju iespējas piedalīties iepirkumos” diskusija žurnāla maija numurā arī beidzās. Bet, kā zināms – dzīvē nekas nebeidzas.
Nabadzība liek izvēlēties lētāko, nevis labāko
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Neapšaubāmi viena no pašlaik lielākajām problēmām, kas attiecas uz publiskajiem iepirkumiem, – valsts tajos nav gatava saimnieciski izdevīgākajiem piedāvājumiem. Pirmkārt, mums vienkārši tam nav naudas. Tāda nu reiz ir realitāte. Otrkārt, nav īsti skaidrs, kādus kritērijus izvirzīt šiem saimnieciski izdevīgākajiem piedāvājumiem. Speciālisti paši nespēj definēt, kā tos nofiksēt un kā salīdzināt.
Debora Pāvila: – Manuprāt, ikvienā situācijā šie procesi jāsalīdzina ar ikdienas dzīves realitāti. Piemēram, jūsu pašu dzīvokļa remonts… Ko jūs izvēlētos – zemāko cenu? Domāju, ka tomēr kvalitāti. Zemākā cena, protams, ir vieglākais un vienkāršākais veids, kā atlasīt pretendentus. Bet zemāko cenu var piedāvāt arī tas, kuram ir visai aptuvens priekšstats par veicamo darbu.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Iepirkumos tomēr darbojas kvalifikācijas kritērijs, un tie, kuriem ir visai aptuvens priekšstats, no tiem tiktu izslēgti. Ne jau velti likumdevējs samainīja vietām kritērijus, liekot par primāro saimnieciski izdevīgāko piedāvājumu. Tas nozīmē principiāli jaunu pieeju iepirkumiem, bet, ko var darīt, ja valsts tam nav gatava. Un, kā jau teicu – nav gatava finansiāli.
Artis Lapiņš: – Es domāju, ka tik tiešā veidā, kā iesaka Debora, mēs iepirkumus ar ikdienas sadzīves realitāti salīdzināt nevaram. Arī piemērā ar dzīvokļa remontu kā galvenais kritērijs darbosies pavisam kas cits. Tas, ko varētu saukt par reputāciju. Draugu atsauksmes, ieteikumi… Tas, ko attiecībā uz publisko iepirkumu mēs tā īsti nevaram izvērtēt.
Debora Pāvila: – Kāpēc ne? Atsauksmes vērtē, nosakot kvalifikāciju. Īstenībā publiskajā iepirkumā ir ļoti, ļoti daudz šādu pretendenta izvērtēšanas iespēju, kuras vajag izmantot. Ja tās neizmanto, tad paliek tikai zemākā cena – un viss.
Artis Lapiņš: – Taisnība, mums ir problēmas, vērtējot kvalitāti.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Vienīgi jāņem vērā, ka pasūtītājiem, kas domā par saimniecisko izdevīgumu un mēģina izmantot visas šīs izvērtēšanas iespējas, nepieciešams daudz vairāk laika. Turklāt viņi arī vairāk riskē, ka procedūra var tikt apstrīdēta. Bet tajā pašā laikā arī pati Eiropas Komisija (EK) Briselē savos iepirkumos vispirms vērtē pretendentu pieredzi.
Debora Pāvila: – Tieši tā! Un arī pie mums pretendentiem vajag prasīt pavisam konkrēti. Teiksim, kādi ir bijuši lielākie projekti pēdējo triju gadu laikā.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Un, tiklīdz šādu kritēriju ieliks, tā uzreiz būs sūdzības Iepirkumu uzraudzības birojam.
Artis Lapiņš: – Lūk, te ir viena būtiska nianse. Kad EK pārstāvji bija Latvijā, mēs viņiem uzdevām šo jautājumu par pretendenta pieredzi. Turklāt nevis par būvniecību vai tehnisku piegādi, bet par intelektuālā pakalpojuma līgumiem. Pats par sevi saprotams: jo ekspertam lielāka pieredze, jo lielākas izredzes saņemt kvalitatīvāku pakalpojumu. Viņi uz šo jautājumu tā arī viennozīmīgi un tieši neatbildēja. Šķiet, pašlaik jaunajā direktīvā tomēr būs virzība uz to, ka tamlīdzīgos gadījumos pieredze varētu būt viens no noteicošajiem kritērijiem. Tomēr vēl būtiskāks jaunajā direktīvā varētu būt jautājums par kopējām izmaksām. Mēs parasti koncentrējamies uz iepirkuma cenu un nedomājam par ilgtermiņa, piemēram, uzturēšanas izmaksām. Tāpēc akcents no iepirkuma tiešajām izmaksām, iespējams, tiks pārlikts tieši uz šīm ilgtermiņa izmaksām. Arī Eiropas Parlamentā secinājuši, ka ES kopumā maz ņem vērā saimniecisko izdevīgumu, tāpēc, ja nevarēs šo problēmu atrisināt citādāk, arī viņiem neatliks nekas cits, kā iet to pašu ceļu, ko Latvija – mainīt vietām kritērijus, noteikt saimniecisko izdevīgumu par prioritāti.
– Ko darīt, kad ir apgrozījums, bet nav tehnisko spēju?
Evija Puķe: – Bet ko tādā gadījumā darīt situācijā, kad līgumslēdzējam pieredzes nav un viņš balstās uz apakšuzņēmēju, kam šāda pieredze ir? Lūk, piemēram, pavisam svaigs un konkrēts gadījums. Ir kvalifikācijas prasība par diviem objektiem un pretendents, šajā gadījumā būvuzņēmējs, kuram pašam nav tehnisko spēju izpildīt pasūtījumu, toties ir likviditāte un apgrozījums. Tāpēc, lai prasības izpildītu, tam neatliek nekas cits kā piesaistīt apakšuzņēmēju. Iepirkuma nolikumā prasīts, ka šādā gadījumā jāiesniedz vienošanās, norādot konkrētus apjomus. Galvenais būvnieks apakšuzņēmējam nodevis tikai septiņus procentus. Vai šādā gadījumā varam uzskatīt, ka viņš izpildījis kvalifikācijas prasību? Tie nav ne 30, pat ne 10 procenti, bet tikai septiņi. Vai te nav pretruna – pasūtītājs grib redzēt līgumslēdzēju ar konkrētu pieredzi, bet pretendents šo pieredzi realizē caur apakšuzņēmēju, nododot tam septiņus procentus.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Cik saprotu, tad pasūtītāji tomēr to atbalstījuši?
Evija Puķe: – Ne tikai pasūtītāji, bet arī IUB to akceptēja. Un, manuprāt, tas ir diezgan drosmīgs solis. Jo nav jau skaidrs, kāda daļa situācijās, kad balstās uz pieredzi, var tikt nodota. Simts, septiņdesmit vai piecdesmit procenti? Šajā gadījumā tie ir septiņi procenti. Bet varbūt pietiek ar vienu?
Artis Lapiņš: – Kas tā bija par pieredzi? Noteikti specifiski darbi?
Evija Puķe: – Jā.
Artis Lapiņš: – Tātad, visticamāk, tur būs arī vēl citi apakšuzņēmēji?
Evija Puķe: – Pašlaik norādīts tikai šis viens.
Artis Lapiņš: – Es negribu neko apšaubīt, tomēr… Nedaudz interesanti tas izklausās.
Debora Pāvila: – Kāds bija izvēles kritērijs?
Evija Puķe: – Zemākā cena.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Tātad apakšuzņēmējs piesaistīts, lai kvalificētos, bet, ja jūs to vērtētu kā saimnieciski izdevīgāko piedāvājumu, pretendentiem, visticamāk, vajadzētu veidot personu apvienību. Vai ne tā?
Debora Pāvila: – Nē. Kāpēc? Domāju, mierīgi var palikt līdzšinējā shēma, kad līguma slēdzējs balstās uz apakšuzņēmēju. Vienīgi pasūtītājam tādā gadījumā jāvērtē apakšuzņēmēja pieredze.
Garantijas un līgumsodi
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Ierosinu pāriet pie nākamā jautājumu loka. Tas attiecas uz piedāvājumu nodrošinājumu un līguma nodrošinājumu. Piedāvājumu nodrošinājums šobrīd ir noteikts. Ko darīt ar līguma nodrošinājumu, kas nav noteikts likumā? Vai PIL vajadzētu šo jautājumu noregulēt?
Artis Lapiņš: – Domāju, ka nē, jo mēs ar PIL nenoregulēsim visus nodrošinājuma veidus. Turklāt PIL nevajadzētu aizstāt Civillikumu, kurā runāts gan par samērīgumu, gan par līgumsodiem… Bez šaubām, redzot dažādas nesaprātīgas lietas, mums gribas uzlikt kaut kādu filtru vai vismaz noteikt griestus. Bet tas savukārt rada tikai jaunas problēmas attiecībā uz citiem konkrētiem gadījumiem. Piemēram, sankciju paritāte. Vai līgumsodiem abām pusēm jābūt vienādiem? Mana atbilde būtu – ne vienmēr. Jo publiskā puse par līguma izpildi noteikti samaksās – tai pakalpojums vai preču piegāde ir vitāli svarīga, turklāt svarīgi, lai piegādes vai darbi tiktu paveikti noteiktos termiņos. Savukārt piegādātājs var teikt: „Pagaidiet!” Jo viņiem tajā brīdī varbūt izdevīgāk samaksāt sodu, ja tas nav pārāk liels. Labs piemērs šajā gadījumā ir akcīzes preču markas, kuru ražotājiem Latvijas tirgus var likties pārāk mazs, tāpēc tas var pagaidīt, bet Latvijas tirgotāji nevar gaidīt, jo bez šīm markām tiem var rasties problēmas ar vairākām preču grupām.
Debora Pāvila: – Es piekrītu un uzskatu, ka nevar strikti nodalīt publisko sfēru no privātās, publiskajai izdot pilnīgi citus noteikumus, kas nekādi nav piemērojami privātai sfērai. Ja privātajā sfērā ir ieviesies tāds jēdziens kā līguma izpildes nodrošinājums, tad tam tur arī jābūt, un nevar mākslīgi to izslēgt, pasakot: „Nē, publiskajos līgumos mums nekas tāds nebūs!” Vienīgi, ja tamlīdzīgas prasības nepieciešamas, par tām jāzina, pirms tiek iesniegti piedāvājumi, un tā ir daļa no piedāvājuma, kas, dabiski, ietekmē arī cenu. Tomēr nedomāju, ka tas ir kas ārkārtējs un nepieļaujams. Ar to vien, ka izvēlamies piegādātāju vai pakalpojuma sniedzēju pēc dažādiem kritērijiem, nepietiek. Nepieciešams nodrošināties. Bet par garantijām un līgumsodiem pretendentiem jābūt savlaicīgi informētiem. Tas gan jāatceras.
Liktenīgie piecdesmit procenti
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Nākamais diskusijas vērtais jautājums –likumdošanas norma, kas paredz apakšuzņēmēja statusa maiņu būvniecības iepirkumos, ja tam tiek nodoti 50 procenti.
Debora Pāvila: – Ja godīgi, tad praksē ar to neesmu saskārusies, bet man ir aizdomas, – esošais regulējums, ka apakšuzņēmējs, kurš sasniedzis noteiktu līdzdalības procentu, būtu jāiekļauj personu apvienībā, nav tiesisks.
Artis Lapiņš: – Ja nemaldos, kādreiz likums noteica, ka apakšuzņēmējam var nodot maksimums 70 procentus. Un EK toreiz sāka pret Latviju pārkāpuma procedūru.
Debora Pāvila: – (Smejas.) Un pelnīti!
Artis Lapiņš: – Es nezinu – pelnīti vai nepelnīti, bet šai normai īsta pamatojuma nebija. Tāpēc, izstrādājot jauno normu par 50 procentiem, mēs konsultējāmies ar EK, un neoficiāli mums teica, ka tā varot būt. Jautājuma būtība: ja apakšuzņēmējs veic lielāko daļu darbu, tad kāda ir tā faktiskā iesaiste līgumā? Piemēram, ja ir ģenerāluzņēmējs, kurš vada projektu un apakšuzņēmējs, kurš pilda 90 procentus no visiem darbiem, bet faktiski ne par ko neatbild. Kas notiek, ja apakšuzņēmējs šajā situācijā vienkārši aiziet, jeb, kā saka, uzmet visus, un līdz ar to daļa darbu paliek neizpildīta? Tātad tas ir risku vērtēšanas jautājums, kas praksē gan pagaidām nav konstatēts. Tāpēc arī mūsu spriedumi šobrīd ir tikai teorētiskā līmenī.
Ieva Lācenberga-Rocēna: – Tātad, kamēr šī norma nav radījusi problēmas, to nav vērts mainīt.
Artis Lapiņš: – Jāsāk ar to, ka trīs miljoni Latvijai ir diezgan augsts slieksnis, salīdzot ar vidējo iepirkumu valstī. Tāpēc vairums iepirkumu ir zem šī sliekšņa un lielāko daļu uzņēmēju neskar.
Evija Puķe: – No praktiskās pieredzes varu teikt, ka viens no galvenajiem klupšanas akmeņiem būvniecībā ir tieši līgumu izpilde. Ir apakšuzņēmēji un apakšuzņēmēju apakšuzņēmēji… Īstenībā visīstākais mūžīgais stāsts, kur ļoti grūti izsekot visām šīm pakāpēm, jo savā piedāvājumā pretendents neuzrāda nevienu no tiem. Bet, līdzko tiek noslēgts līgums, tā sākas… Tiek piesaistīts apakšuzņēmējs siltumapgādei un ventilācijai, apakšuzņēmējs ūdensvadam un kanalizācijai, vispārīgiem celtniecības darbiem… Tāpēc pasūtītājam bieži nav pa spēkam risināt jautājumus, kas saistīti ar projektu, papilddarbiem vai materiāliem, jo nav skaidrs, ar ko īsti runāt.
Artis Lapiņš: – Pagājušajā mēnesī mēs Briselē diskutējām tieši par šo apakšuzņēmēju jautājumu. Liela daļa valstu ir izgājušas tam cauri, un tagad saka – mēs neesam tik bagāti, lai jauktos iekšā tajā visā. Tāpēc ir ģenerāluzņēmējs, kurš atbildīgs par līgumu, un apakšuzņēmēji nav mūsu problēma. Mūsu problēma ir nodokļu nomaksa. Un tieši tas pašlaik ir ārkārtīgi aktuāli arī Latvijai. Ģenerāluzņēmējiem izziņas varētu pat neprasīt. Tur ar nodokļiem viss kārtībā. Problēma sākas krietni zemākā līmenī, un mūsu nelaime, ka šo jautājumu atkal mēģinām risināt ar PIL starpniecību. Tāpēc arī šis process kādā brīdī kļūst ļoti smagnējs un sarežģīts. Nevar ar PIL, kurš piedevām vēl atšķirībā no Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēja likuma (SPSL) ik pa laikam tiek grozīts, mēģināt atrisināt problēmas, kas tiešā veidā uz iepirkumiem pat neattiecas un ar tiem nav saistītas.
Debora Pāvila: – Līdz ar to mazo iepirkumu griesti PIL ir paaugstināti līdz 30 000, bet sabiedriskiem pakalpojumu sniedzējiem mazie iepirkumi ir miljons vai vairāk. Un pasakiet man, ka tas nav absurds!
Galvenie iemesli, kas kavē sekmīgu iepirkumu norisi
Ieva Lācenberga-Rocēna:
- Atsevišķas Publisko iepirkumu likuma normas nav saprotams ne pasūtītājam, ne piegādātājam.
- Publisko iepirkumu likums pakļauts biežām izmaiņām, kas arī neveicina likuma normu izpratni un to viennozīmīgu interpretāciju.
- Savstarpējas cieņas, atbildības un uzticēšanās trūkums, kā no pasūtītāju, tā no pretendentu puses, kas savukārt veicina dažādas aizkulišu vienošanās, kas balstās uz apsvērumiem, par ko nezina viena no pusēm vai pārējie pretendenti.
Artis Lapiņš:
Jārunā par kļūdām, ko pieļauj pasūtītāji un piegādātāji.
Pasūtītāji
- Slikta plānošana, nepietiekama tirgus izpēte un novēlota iepirkumu uzsākšana. Nereti arī izpratnes trūkums par iepirkuma priekšmetu. Rezultātā dokumenti sagatavoti pavirši, risinājumi nav izvērtēti, netiek sasniegts vēlamais rezultāts.
- Nevajadzīgu un nepamatotu prasību iekļaušana iepirkuma dokumentos. Tāpēc vēlāk var nākties noraidīt izdevīgu piedāvājumu, kurš neizpilda kādu nebūtisku prasību.
- Uzsvara likšana uz piegādātāju pieredzes vērtēšanu, aizmirstot, ka konkrētā līguma veiksmīgu izpildi vistiešāk ietekmēs tehnisko specifikāciju kvalitāte un iepirkuma līguma noteikumi. Tomēr šīm darbībām netiek piesaistīti kvalificēti speciālisti, kas noved pie tālākām problēmām.
Piegādātāji
- Novēlota iepazīšanās ar iepirkuma procedūras dokumentiem. Rezultātā vairs nav laika izvērtēt prasības, t. sk. nepieciešamības gadījumā tās apstrīdēt.
- Nevēlēšanās izprast pasūtītāju prasības, komunicēt ar pasūtītājiem.
- Dempingošana, blefošana un krāpšanās – tiek apsolīts izpildīt līgumu par tādu līgumcenu, kas objektīvi nav iespējams. Piegādātāji cer, ka vēlāk cenas un noteikumi tiks pārskatīti. Tomēr stingro ierobežojumu dēļ tas pārsvarā nav iespējams. Rezultātā līgums netiek izpildīts un ir jālauž.
Evija Puķe:
- nekonsekvences iepirkuma dokumentos (prasības neiet kopā ar pievienoto veidņu satura atspoguļojumu);
- neveiksmīgi prasību formulējumi, kas rada divējādu interpretāciju;
- neatbilstošu terminu (ievērojot normatīvo regulējumu) lietošana, kā, piemēram, termini ekvivalents un analogs.
P.S. Pasūtītājam ir problēmas, ja iepirkuma komisijai rodas vēlme eksperimentēt, mēģinot definēt vēl kādus izvēles kritērijus, bet nespējot aprakstīt metodoloģiju, kā tad īsti minētais kritērijs tiks vērtēts. Tomēr jāatzīst, ka kļūdu iepirkumos ir arvien mazāk, it īpaši Eiropas līdzfinansētajos projektos, jo iepirkuma dokumentācija tiek izskatīta dubultā.
Debora Pāvila:
- ja pēc piedāvājuma iesniegšanas saņemta vēstule no pasūtītāja ar lūgumu sniegt kādu skaidrojumu vai papildu informāciju, ir būtiski sagatavot pārdomātu un pamatotu atbildi. Piemēram, ja tiek prasīts skaidrojums par piedāvāto cenu vai priekšrocībām, kādas pretendentam varētu būt, ja kāda no piedāvājumā norādītājām personām piedalījusies iepriekšējos attiecīgā iepirkuma posmos, tad pavirša vai izvairīga atbilde ir drošs ceļš uz izslēgšanu no konkursa, turklāt šo kļūdu nevarēs labot, apstrīdot pasūtītāja lēmumu Iepirkumu uzraudzības birojā;
- ja kāda nolikuma prasība ir neskaidra vai dažādi saprotama, tad, ievērojot likumā noteiktos termiņus, prasības saturs noskaidrojams rakstveidā pie pasūtītāja. Pretendenti nereti paļaujas uz savu izpratni par prasības interpretāciju, kā rezultātā piedāvājums tiek atzīts par neatbilstošu;
- ja pretendents pats nevar izpildīt kādu nolikuma prasību un tās izpildīšanai piesaista citas personas (piemēram, pieredzes prasības izpildīšanai piesaista speciālistu, kas nav pretendenta darbinieks), tad piedāvājumam jāsatur pierādījumi par šo resursu atrašanos pretendenta rīcībā, piemēram, speciālista apliecinājums vai līgums ar speciālistu.
Atbildēt