Augstākās tiesas Senāta atziņas publisko iepirkumu lietās

Līva Skujiņa, 29/01/2013

Augstākās tiesas Senāts

Tiesas kontrolei pār iepirkuma procedūru ir nozīme ne tikai konkrētu lietu ietvaros, bet arī plašākā mērogā – nosakot virzienu, kādā attīstās izpratne par tiesisku iepirkuma procedūru. Kā liecina tabulā apkopotie dati, pēdējos gados strauji audzis Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamentā (turpmāk – Senāts) izskatīto iepirkumu lietu skaits.

Gads 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012.
Izskatīto lietu skaits1 (ieskaitot procesuālos jautājumus) 3 2 3 3 2 3 9 16 16
Ar spriedumu izskatītās lietas 1 2 1 3 1 0 3 2 4

Cerams, ka šāds kāpums vairāk saistīts ar uzņēmēju plašāku informētību par viņu tiesību un tiesisko interešu aizsardzības iespējām, nevis ar iepirkumu veicēju negodprātīgas vai kļūdainas rīcības biežumu. Tālāk sniegts apkopojošs ieskats Senāta aktuālajā praksē, kurā paustās atziņas var kalpot kā ieteikumi procedūras dalībniekiem savu tiesību un tiesisko interešu aizsardzībā un visām procedūrā iesaistītajām personām un institūcijām godīgas spēles veicināšanā.

Personu loks, kurām pieejamas pārskatīšanas procedūras, noteikts Publisko iepirkumu likuma 83.panta pirmajā daļā un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likuma 77.panta pirmajā daļā, proti, tās ir personas, kuras ir ieinteresētas konkrētā iepirkuma līguma noslēgšanā. Personas interesei jābūt vai nu faktiskai, vai iespējamai, taču tā nevar būt pārāk attālināta.2 Par faktiski ieinteresētu var tikt atzīta persona, kura ir piedalījusies konkrētajā iepirkumā. Te gan jāņem vērā, vai persona iesniegusi piedāvājumu tajā iepirkuma daļā, kuras rezultātu tā vēlas pārsūdzēt, lai izslēgtu tikai tās šķietamu interesi.3 Tiesības apstrīdēt un pārsūdzēt iepirkuma veicēja (turpmāk – pasūtītāja) lēmumus ir arī personai, kura procedūrā nav piedalījusies tādēļ, ka procedūras dokumentācija viņai to liedz. Tādā gadījumā personas ieinteresētības konstatēšanai var būt pietiekami ar to, ka persona jau iepriekš sniegusi tāda paša veida pakalpojumus.4

Publisko iepirkumu likuma (PIL) 83.panta pirmajā daļā lietotais jēdziens „persona” iekļauj gan atsevišķas privātpersonas, gan personu apvienības ar vai bez juridiskas personas tiesībām. Pēdējo rīcība nosakāma pēc Civillikuma noteikumiem par sabiedrības līgumu. Tādējādi atsevišķs personu apvienības biedrs apvienības vārdā var rīkoties tikai tad, ja ir attiecīga vienošanās par sabiedrības lietu vešanu vai pārstāvību.5

Iepirkumu uzraudzības biroja (IUB) lēmumus tiesā var pārsūdzēt ne tikai persona, kura vērsusies IUB, bet arī citas procedūrā ieinteresētās personas.6 Starp tām nav pasūtītāja.7 Pasūtītāju maldīgais uzskats par to tiesībām vērsties tiesā parasti balstīts gan uz šķietami nodalītām pasūtītāja un IUB interesēm, gan uz PIL 85.panta pirmajā daļā8 un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likuma 80.panta pirmajā daļā ietverto norādi uz dalībnieku tiesībām vērsties tiesā. Manuprāt, šobrīd pasūtītāju izpratni par to statusu vajadzētu veicināt PIL veiktajiem grozījumiem, ar kuriem precizēts, ka IUB attiecībā pret pasūtītāju ir funkcionāli augstāka iestāde9, tādējādi skaidri norādot uz abu iestāžu vienotu mērķi un interesēm, kā arī grozījumiem, ar kuriem PIL 85.panta pirmajā daļā izslēgta norāde uz dalībniekiem, par ko sevi nereti uzskata pasūtītāji.

Nosakot, vai pieteikums par procedūrā pieļautiem pārkāpumiem izskatāms administratīvā procesa kārtībā, uzmanība pievēršama paredzamajai līgumcenai – ja tā nesasniedz tiesību normās noteikto līgumcenu robežu10, iepirkuma procedūras tiesiskums nav pārbaudāms administratīvajā tiesā.11 Pastāv arī iespēja, ka paredzamās līgumcenas robeža netiek sasniegta iepirkuma priekšmeta sadalīšanas rezultātā. Iepriekš jautājums par to, vai ir pārkāpts iepirkumu likumos11 noteiktais aizliegums sadalīt iepirkuma priekšmetu daļās, lai izvairītos no procedūras piemērošanas, nebija administratīvās tiesas kompetencē.13 Taču, manuprāt, šobrīd tiesa principā šādu kontroli varētu veikt, jo iepirkumu likumu normas ļauj personām vērsties tiesā, prasot atzīt par spēkā neesošu iepirkuma līgumu, ja tas noslēgts, nepamatoti nepiemērojot iepirkuma procedūru.14

Šo normu gaismā var tikt pārbaudīta arī pasūtītāja rīcība, noslēdzot iepirkuma līgumu bez iepirkuma procedūras ar paša dibinātu kapitālsabiedrību, un tādā gadījumā tiesai jāvērtē, vai tiešām ir iestājušies visi tiesību normās paredzētie priekšnoteikumi, kas konkrētajā gadījumā ļauj procedūru nepiemērot.15 Tāpat, kā atzinis Senāts, šīs normas ļauj vērsties tiesā arī tad, ja iepirkuma veicēja noslēgtais līgums pats par sevi nav iepirkuma līgums, taču no līgumslēdzēju mērķa un līguma rakstura izriet, ka tas mākslīgi nodalīts no kopējās iepirkuma procedūras.16

Iepirkuma procedūras ietvaros var tikt pārsūdzēta virkne lēmumu, tostarp arī lēmums par procedūras pārtraukšanu vai izbeigšanu; ja procedūra pārtraukta prettiesiski, tiesa pasūtītājam var uzdot procedūru turpināt.17 Negaidot, kad tiks pieņemts lēmums par konkursa uzvarētāju, var pārsūdzēt lēmumu, ar kuru pieteikums atzīts par neatbilstošu pasūtītāja prasībām. Savukārt lēmums, ar kuru cits piedāvājums atzīts par atbilstošu, kā arī IUB lēmums, ar kuru pasūtītājam atkārtoti uzdots izvērtēt piedāvājumus, ja tas pats par sevi būtiski neskar personas tiesības vai tiesiskās intereses, var tikt pārbaudīts tikai kopā ar galīgo lēmumu par uzvarētāja noteikšanu.18

Tiesiskuma kontroles efektivitāti veicina pagaidu aizsardzības līdzekļu piemērošana. Vēršoties tiesā, jāņem vērā, ka prasītais pagaidu aizsardzības līdzeklis nedrīkst pārsniegt prasījuma robežas.19 Ja lietas izskatīšanas laikā pasūtītājs noslēdzis iepirkuma līgumu, tiesa var izskatīt vairs tikai prasījumu par lēmuma, ar kuru noteikts uzvarētājs, atzīšanu par prettiesisku, nevis lemt par tā atcelšanu. Šāda prasījuma kontekstā nav iespējams piemērot tādu pagaidu aizsardzības līdzekli, kurš vērsts uz galīgā lēmuma darbības apturēšanu, ietverot aizliegumu noslēgt līgumu.

Gadījumos, kad persona iebildusi pret noslēgto iepirkuma līgumu, Senāts norādījis, ka pirmās instances tiesai jānoskaidro, vai persona nevēlas grozīt pieteikumā ietverto prasījumu, prasot atzīt par spēkā neesošu iepirkuma līgumu. Tādā gadījumā pieteicējs varētu lūgt piemērot prasījumam atbilstošo pagaidu aizsardzības līdzekli (aizliegumu veikt ar iepirkuma līguma izpildi saistītas darbības).20 Taču šāda pieteikuma iesniegšana (pieteikuma grozīšana) ir lietderīga un minētā pagaidu aizsardzības līdzekļa piemērošana – iespējama tikai tad, ja konstatējams kāds no iepirkumu likumos minētajiem pamatiem līguma atzīšanai par spēkā neesošu. Šāds pamats nevar būt ne pasūtītāja kļūdas vai pārkāpumi vērtēšanas procesā, ne dokumentācijā ietverto prasību prettiesiskums, jo minētās normas par šādu pamatu atzīst tikai rupjus pārkāpumus, tādus kā tieša līguma noslēgšana vai nogaidīšanas termiņa neievērošana.21

Ja tomēr iepirkuma līgums nav noslēgts un tiesa konstatē pirmšķietamu pārsūdzētā lēmuma prettiesiskumu, pasūtītāju uzmanība vēršama uz to, ka tā sauktā subjektīvā kritērija22 izvērtējumā var netikt piešķirta būtiska nozīme mantiskajiem zaudējumiem, kas tiem rastos procedūras apturēšanas gadījumā. Kā norādījis Senāts, izšķirošas nozīmes piešķiršana ikvienā gadījumā tieši šim apstāklim novestu pie tā, ka iepirkuma procedūra vispār nebūtu apturama.23

Senāta atziņas attiecībā uz pasūtītāja rīcību un lēmumiem pēc būtības ļauj secināt, ka pasūtītājiem piedāvājumu vērtēšanā jābūt elastīgākiem, neaprobežojoties tikai ar formālu piedāvājumā ietverto ziņu pārbaudi, kas noved pie nesamērīgu lēmumu pieņemšanas. Senāts vairākkārt vērsis uzmanību uz pasūtītājiem PIL paredzētajām tiesībām prasīt pretendentiem precizēt piedāvājumā ietverto informāciju, lai pārliecinātos par piedāvājuma atbilstību procedūras dokumentācijas prasībām. Senāta ieskatā, prasība precizēt vai papildināt neviennozīmīgi pasniegto informāciju nav uzskatāma par vienlīdzības principa pārkāpumu attiecībā uz pārējiem pretendentiem, kuru piedāvājumos nav kļūdu.24

Informācijas precizēšana var izpausties, piemēram, kā lūgums pretendentam norādīt uz to, kur viņa piedāvājumā atrodama informācija, kas apliecina atbilstību noteiktai konkursa nolikuma prasībai.25 Turklāt ar pasūtītāja pieprasījumu precizēt informāciju saprotama ne tikai, piemēram, gramatikas vai acīmredzamu kļūdu izlabošana, bet arī tādas informācijas pieprasīšana, kas no piedāvājuma nepārprotami neizriet. Šajā sakarā nozīme ir arī tam, kāda detalizācijas pakāpe piedāvājuma sagatavošanai paredzēta nolikumā, kā arī tam, cik skaidri no nolikuma izriet pretendentu pienākums piedāvājumā norādīt konkrētas ziņas.26

Iepirkuma procedūras dokumentācijā ietvertajām prasībām, novērtēšanas kritērijiem un kārtībai ir jāatbilst no PIL 2.panta izrietošajiem principiem, proti, jānodrošina procedūras atklātums, brīva konkurence, vienlīdzīga un taisnīga attieksme un līdzekļu efektīva izmantošana. Tas attiecas arī uz minētā likuma 2.pielikuma B daļā minēto pakalpojumu iepirkumu.27

Iepirkuma nolikuma noteikumi ir pakļauti interpretācijai. Pastāvot riskam, ka tas, ko saprot gribas izteikuma adresāts, neatbilst tam, ko gribējis pateikt gribas izteicējs, var veidoties mērķu konflikts. Šo konfliktu risina, dodot priekšroku tiesību drošības un prognozējamības principam, kurš izteikuma adresāta interešu aizsardzības nolūkos liek uzskatīt, ka adresātam saistošs ir izteikums, kādu tas varēja saprast kā gribas izteicēja gribu.28 Tātad nolikuma interpretācijā būtiska nozīme var būt tieši tam, kā konkrēto prasību varēja saprast piedāvājuma iesniedzējs.

Pirms pretendenta izslēgšanas no turpmākas dalības procedūrā, ir jāizvērtē, vai izslēgšana nav pārlieku formāla un nesamērīga. Par tādu atzīta, piemēram, pretendenta izslēgšana, jo tā iesniegtā izziņa par maksātspēju neatbilda pasūtītāja noteiktajam izsniegšanas termiņam. Senāts uzskatīja, ka izziņas termiņš pats par sevi nav objektīvs kritērijs pretendentu atlasei, ņemot vērā, ka izziņas iesniegšanas mērķis ir pārliecināties par pretendenta maksātspēju.29 Līdzīga pieeja izmantota arī gadījumā, kad pretendents izslēgts, pamatojoties uz to, ka piedāvājumā sniegtas nepatiesas ziņas par tā kvalifikāciju. Šajā gadījumā bija noskaidrojams, vai nepatiesajai informācijai ir būtiska nozīme pretendenta kvalifikācijas izvērtēšanā.30

Pirms noraidīt piedāvājumu nepamatoti zemas cenas dēļ, pasūtītājam jāpieprasa papildu ziņas no pretendenta, lai dotu iespēju pamatot, ka, neraugoties uz cenu, piedāvājums ir īsts. Piedāvājumu var noraidīt tikai tad, ja pretendents nav varējis norādīt objektīvus pierādījumus, kas ļauj piedāvāt tik zemu cenu. Jāņem vērā, ka gan PIL normu mērķis, gan likuma „Par valsts un pašvaldību finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanu” mērķis ir līdzekļu izšķērdēšanas novēršana. Līdz ar to nav pieļaujama piedāvājuma, kura cena ir zemāka, objektīvi nepamatota noraidīšana.31
Publiskā iepirkuma procedūras principi ievērojami ne tikai pasūtītāja darbībā līdz iepirkuma līguma noslēgšanai, bet arī pēc tam. Senāts vērsis uzmanību uz to, ka pasūtītājiem jābūt rūpīgiem un jāpārliecinās, vai tiem tiek piegādātas konkursa nolikuma prasībām atbilstošas preces. Nav pieļaujama neatbilstošu preču pieņemšana, jo tādā veidā tiek aizskartas citu piegādātāju tiesības uz brīvu konkurenci un vienlīdzīgu un taisnīgu attieksmi.32

Neraugoties uz šobrīd spēkā esošo tiesisko regulējumu, kurš noteiktos gadījumos ļauj tiesai iepirkuma līgumu atzīt par spēkā neesošu, visu ar procedūru saistīto personu (tostarp sabiedrības kopumā) interesēs ir jebkuras iepirkuma procedūras tiesiskuma atjaunošana pēc iespējas agrākā procedūras posmā. Tādēļ personām, kuras nav apmierinātas ar pasūtītāju prasībām vai kuras uzskata, ka tās nepamatoti izslēgtas no turpmākas dalības procedūrā, būtu jāizmanto pārskatīšanas procedūras laikus, nevis tikai pēc galīgā lēmuma pieņemšanas.

Teksts: Mg.iur. LĪVA SKUJIŅA, Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta senatores palīdze

______

1. Apkopoti Tiesu informācijas sistēmā pieejamie dati par lietām, kurās pieteikums iesniegts pret Iepirkumu uzraudzības biroju, līdz ar to sniegtā informācija aptver tikai lietas, kurās pārsūdzēts Iepirkumu uzraudzības biroja lēmums.
2. Sk. Senāta 2010.gada 24.marta lēmuma lietā Nr.SKA-293/2010 10.punktu, Senāta 2009.gada 12.jūnija lēmuma lietā Nr.SKA-472/2009 13.punktu.
3. Sk. Senāta 2010.gada 24.marta lēmuma lietā Nr.SKA-293/201012.punktu.
4. Senāta 2009.gada 12.jūnija lēmuma lietā Nr.SKA-472/2009 13.punkts, Senāta 2012.gada 6.novembra lēmuma lietā Nr.SKA-903/2012 11.punkts.
5. Senāta 2009.gada 23.novembra lēmuma lietā Nr.SKA-834/2009 10.punkts.
6. Senāta 2010.gada 26.novembra lēmuma lietā Nr.SKA-663/2010 10.punkts.
7. Sk., piem.: Senāta 2006.gada 23.maija lēmumu lietā Nr.SKA-306/2006, 2008.gada 13.jūnija lēmumu lietā Nr.SKA-446/ 2008, 2011.gada 9.marta lēmumu lietā Nr.SKA-377/2011, 2012.gada 19.aprīļa lēmumu lietā Nr.SKA-407/2012, 2012.gada 26.jūnija lēmumu lietā Nr.SKA-633/2012.
8. Norma redakcijā, kas bija spēkā līdz 2012.gada 31.jūlijam.
9. Publisko iepirkumu likuma 80.panta trešā daļa redakcijā, kas ir spēkā no 2010.gada 15.jūnija.
10. Sk. Publisko iepirkumu likuma 8.panta otro daļu un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likuma 11.panta pirmo daļu kopā ar Ministru kabineta 2010.gada 7.septembra noteikumiem Nr.840 „Noteikumi par sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu līgumcenu robežām”.
11. Sk., piem.: Senāta 2011.gada 10.maija lēmumu lietā Nr.SKA-544/2011, 2011.gada 28.jūnija lēmumu lietā Nr.SKA-667/2011.
12. Šeit un turpmāk – kopā Publisko iepirkumu likums un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likums.
13. Sk. Senāta 2011.gada 10.maija lēmuma lietā Nr.SKA-544/2011 10.punktu; spriedumā piemērots normatīvais regulējums, kurš tobrīd vēl neparedzēja iespēju atzīt iepirkuma līgumu par spēkā neesošu.
14. Publisko iepirkumu likuma 85.2panta pirmās daļas 1.punkts un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likuma 82.panta pirmās daļas 1.punkts.
15. Senāta 2012.gada 6.novembra lēmums lietā Nr.SKA-903/2012.
16. Sk. Senāta 2012.gada 8.oktobra lēmumu lietā Nr.SKA-678.
17. Sk., piem.: Senāta 2009.gada 30.oktobra lēmumu lietā Nr.SKA-735/2009, 2011.gada 2.novembra lēmuma lietā Nr.SKA-1006/2011 6.punktu.
18. Sk. Senāta 2012.gada 29.marta lēmuma lietā Nr.SKA-401/2012 15., 16. un 17.punktu, 2012.gada 17.augusta lēmumu lietā Nr.SKA-800/2012.
19. Senāta 2012.gada 10.janvāra lēmums lietā Nr.SKA-204/2012, 2012.gada 17.aprīļa lēmuma lietā Nr.SKA-476/2012 11.punkts.
20. Senāta 2011.gada 5.janvāra lēmuma lietā Nr.SKA-250/2011 7. un 8.punkts, 2011.gada 16.marta lēmuma lietā Nr.SKA-468/2011 8.punkts, 2012.gada 16.marta lēmuma lietā Nr.SKA-354/2012 5.punkts.
21. Sk. arī Senāta 2012.gada 17.aprīļa lēmuma lietā Nr.SKA-476/2012 17.punktu.
22. Tiesu praksē par subjektīvo kritēriju tiek dēvēts priekšnoteikums pagaidu aizsardzības līdzekļa piemērošanai, kurš ietver vērtējumu par kaitējumu (zaudējumiem) iesaistītajām pusēm.
23. Senāta 2012.gada 17.augusta lēmuma lietā Nr.SKA-850/2012 18.2.punkts.
24. Senāta 2010.gada 16.jūlija sprieduma lietā Nr.SKA-296/2010 12.punkts.
25. Senāta 2010.gada 5.novembra sprieduma lietā Nr.SKA-451/2010 11.punkts, 2012.gada 22.jūnija sprieduma lietā Nr.SKA-156/2012 11.punkts.
26. Senāta 2010.gada 22.jūnija sprieduma lietā Nr.SKA-156/2012 11. un 12.punkts.
27. Senāta 2012.gada 17.augusta lēmuma lietā Nr.SKA-296/2012 14.punkts, 2012.gada 3.decembra sprieduma lietā Nr.SKA-541/2012 6.punkts.
28. Senāta 2008.gada 29.aprīļa sprieduma lietā Nr.SKA-139/2008 15.1.apakšpunkts, 2012.gada 6.februāra lēmuma lietā Nr.SKA-267/2012 8.punkts.
29. Senāta 2012.gada 14.septembra spriedums lietā Nr.SKA-366/2012.
30. Senāta 2010.gada 16.jūlija spriedums lietā Nr.SKA-296/2010.
31. Senāta 2012.gada 18.jūnija spriedums lietā Nr.SKA-182/2012.
32. Senāta 2010.gada 21.jūlija sprieduma lietā Nr.SKA-264/2010 15.punkts.

Iepriekšējais raksts:

Nākamais raksts: